Экономика Казахстана: чудовищная цена ошибок

Макроэкономический анализ, подготовленный группой казахстанских и зарубежных экспертов - это квалифицированный и шокирующий рассказ о том, как мы последовательно истратили все возможные источники экономического роста примерно за последние 15 лет. Это обстоятельный и деликатный рассказ о бездарно потраченных 100 млрд.долларов на финансирование гомпрограмм и банковского сектора. Итогом стало фактическое истощение Нацфонда и государственного бюджета. Это явка с повинной, за которую привычно никто не будет осужден. И это диагноз не оппозиции, и даже не популистов, а очень авторитетных экономистов.

Прежде всего, эксперты признали, что существующая модель экономического роста достигла своих пределов. Более того, влияние налогов и государственных инвестиций на ВВП было незначительным, в то время как государственные расходы были основным фискальным драйвером.

Вообще, документ построен так, что не дает прямых рекомендаций, а скорее показывает применимость разных подходов и деликатно дает понять, что более допустимо в наших условиях. Например, экономисты считают, что наш Национальный банк должен значительно расширить свои мандаты, то есть по сути должен быть «независимым при выборе инструментов, которые наилучшим образом соответствуют его целям и предпочтениям. Добавим, что этот тезис был определяющим еще в начале 90-х, что вкупе с профессиональной командой тогда обеспечило Казахстану успех в достижении макроэкономической стабильности. Правда, со временем этот тезис претерпел вместе с национальной валютой несколько волн девальвации.

На сегодня правительственный долг составляет около 22% ВВП, что является низким уровнем по международным стандартам. Но «низкая степень независимости НБРК, о чем свидетельствует частые внеплановые смены председателя, может привести к попыткам правительства отменить/изменить решения Банка, если бремя государственного долга значительно возрастет».

Авторы дают понять, что среди важнейших условий эффективной координации политики является ее устойчивость (неизменность) в среднесрочной перспективе, а следовательно – доверия к ней. Для этого необходимо обеспечить определение целей и обязанностей среди принимающих решение лиц. «Поэтому, крайне важно определить роль НБРК (с 2020 года – Агентства) в макропруденциальной политике для обеспечения стабильности финансовой системы, а также отменить любые квазифискальные действия НБРК».

Эксперты признают, что за последние 5 лет ВВП Казахстана на душу населения в долларовом эквиваленте снизился почти на 33%: с 13,9 тыс. долларов США в 2013 году до 9,3 тыс. долларов США в 2018 году. А поскольку Национальный Фонд, в который направляются фискальные доходы от сырьевого сектора, находится под прямым влиянием изменения цен на нефть, появился риск «недостаточного буфера для будущих поколений».

Зависимость от нефти в экспорте и государственных доходах привела к системному риску для долгосрочной экономической стабильности. Рост недавних бюджетных расходов привел к росту ненефтяного бюджетного дефицита и истощению ресурсов Национального Фонда. То есть, проще говоря, совсем скоро мы столкнемся с бюджетным дефицитом.

Как же это случилось? В период с 2014 по 2017 годы Национальный Фонд осуществил целевые трансферты в государственный бюджет на сумму 3,5 трлн тенге, которые в основном были направлены на финансирование правительственных реформ и программ стимулирования. Кроме того, более 3,0 трлн тенге было использовано для покупки облигаций трех ключевых государственных предприятий («Самрук-Казына», «Байтерек» и «КазАгро»). К тому же, еще есть чуть более трети займов (20,6 млрд долларов США), из которых к погашению в ближайшие 3 года около 3,8 млрд долларов США или 18%.

При этом, по признанию авторов, отсутствие четких правил о способах использования средств Нацфонда, поставило под большой вопрос финансирование антикризисных программ, а тем более – наследство для будущих поколений.

Высокий уровень долларизации нашей экономики практически парализует способность НБРК управлять инфляцией через операции на открытом рынке, а значит проводить эффективную денежно-кредитную политику.

В Казахстане один из самых низких показателей монетизации ВВП (с точки зрения «широких» денег) – около 35% от ВВП. Средний показатель для стран со средним уровнем дохода составляет 129%, а для стран-членов ОЭСР – 116%. Очевидно, что ни о каком росте за счет локальных факторов производства (например, строительство дорог), говорить не приходится.

Одной из причин низкого уровня монетизации ВВП является относительно высокая доля проблемных кредитов, представляющих прямую угрозу платежеспособности банков. Увеличение числа проблемных кредитов связано с возникновением банковских кризисов. Кроме того, они снижают прибыльность банков, поскольку вытесняют новые кредиты. Как результат, банки не могут полноценно участвовать в процессе кредитования экономики, а значит канал, через который изменения официальной процентной ставки влияют на стоимость и доступ к внешнему финансированию, не работает.

Падение цен на нефть в сочетании с экономическим спадом привели к необходимости правительству реализовать дорогостоящую программу налогово-бюджетного стимулирования на сумму более 20 млрд долларов США (12% ВВП) в 2014-2017 годах. Это программы «Один триллион тенге» для решения вопроса проблемных кредитов, возникших в период банковского кризиса 2007-2008 годов, и поддержку МСП и государственных компаний, инфраструктурный «Нурлы жол», которую предполагается кроме выделенных 9 млрд долларов дополнить еще 17 млрд долларов США до 2025 года, «Дорожная карта бизнеса 2020» и «Нурлы жер» – государственная программа по обеспечению населения доступным жильем.

После таких расходов активы Национального Фонда снизились на 18% по сравнению с пиковым показателем в 73 млрд долларов США в 2014 году. Это серьезно превышало установленные в 2010 году ежегодные гарантированные трансферты на уровне 8 млрд долларов США. В текущем году Правительство спохватилось и с 2020 года суммы гарантированного трансферта из Национального Фонда установлены на уровне 2,0 трлн тенге (около 6,3 млрд долларов США). Возможно, это как-то и восстановит активы Национального Фонда, но с учетом обвала цен на нефть это маловероятно. А с учетом высокой вероятности дальнейших трансфертов из НФ – тем более.

Еще одним источником фискального стимулирования были также резервы пенсионной системы. Но «с момента объединения государственный подход к управление ЕНПФ не был последовательным. Правительство использовало средства фонда для своей программы стимулирования (1,4 трлн тенге, или 3,8% от ВВП было использовано для финансирования «Нурлы Жол»). В то же время правительство объявило в 2016 году о своем намерении передать управление частью средств ЕНПФ частному сектору. А в 2018 году около 1% активов пенсионного фонда было передано внешнему управляющему (Aviva Investors).

По состоянию на ноябрь 2019 года пенсионные активы ЕНПФ достигли 10,6 трлн тенге или 16% от ВВП. ЕНПФ под управлением НБРК использует достаточно консервативную инвестиционную стратегию. Долговые инструменты составляют почти 88% инвестиционного портфеля. Денежные средства и депозиты составляют 9,5%, в то время как акции составляют только 2,6% портфеля. Это самая высокая доля долговых инструментов в структуре по сравнению с пенсионными фондами многих других стран. Государственные облигации (43,3%) и ценные бумаги эмитентов Республики Казахстан (31,8%) имеют наибольшую долю в портфеле фонда. Тем не менее, доля активов, вложенных за рубежом, является относительно низкой по сравнению с другими странами. Это потенциальный барьер для инвестиционной стратегии ЕНПФ, особенно с учетом ограниченного внутреннего рынка капитала».

Экономисты говорят, что отношение налога к ВВП за весь период 2009-2018 годов оставалось на уровне примерно 13%. Это очень низкий уровень, и намного ниже, чем в среднем, как по развивающимся странам со средним доходом, так и странам ОЭСР (34%).

Но то же время, в рамках налогового законодательства предоставляются значительные налоговые льготы для бизнеса, крупнейшими получателями которых являются крупные предприятия (по ненефтяному КПН). На сегодня, в Казахстане действуют 54 налоговые льготы. Согласно исследованию Всемирного Банка, потери доходов из-за льгот и преференций составили 7%, 13% и 8% от общих налоговых поступлений без учета нефти в 2014, 2015 и 2016 годах, соответственно.

Начиная с 2020 года доля МСП в налоговых преференциях по ненефтяному КПН/ИПН увеличится до 45% из-за льгот для микро- и малого бизнеса. С 2020 года планируется освобождение от уплаты КПН и ИПН на три года более 1 млн налогоплательщиков сферы микро- и малого бизнеса, которые применяют специальные налоговые режимы. Юридические лица будут освобождены от выплаты КПН, индивидуальные предприниматели – от выплаты ИПН, а плательщики, работающие по упрощенной декларации, еще и от социального налога. По предварительным расчетам Министерства финансов, при отмене КПН, ИПН и социального налога для субъектов микро- и малого бизнеса прогнозируются потери бюджета в размере 752 млрд тенге в трехлетнем периоде: в 2020 году – 234 млрд тенге, в 2021 году – 250 млрд тенге, 2022 году – 268 млрд тенге.

Помимо этого, в 2018 году бюджет РК недополучил порядка 16 млрд тенге от резидентов СЭЗ, что составило 1,23% от всех налоговых поступлений в консолидированный бюджет за 2018 год. И хотя сегодня в стране существует 12 особых экономических зон, которые создали 15 000 постоянных рабочих мест и привлекли 910 млрд тенге инвестиций, только 27% из них приходится на иностранных инвесторов. Большая часть инвестиций в СЭЗ поступает от государственных компаний – либо напрямую, либо через их дочерние компании. Таким образом, несмотря на относительно небольшой объем недополученных поступлений, правительство само по себе является основным бенефициаром налоговых стимулов, предлагаемых в СЭЗ. Это значит, в реальности у нашего бюджета нет ни одного устойчивого источника поступлений. Выводы лучше не произносить вслух.

В «запасе» остается теневая экономика, оцениваемая правительством в 26-29% от ВВП по данным последних лет, тогда как оценки Всемирного Банка колеблются от 30% до 50% для всего региона и в среднем около 40% от ВВП для Казахстана. Выход правительство видит в цифровизации и налоговых амнистиях, три волны которых, правда, не дали ощутимого эффекта.

Не менее драматична историю с валютным курсом. Всего за период 2014-2015 годы – время максимального давления на обменный курс из-за снижения цены на нефть марки Brent со 115 долларов США до почти 30 долларов США за баррель, а также обесценивания российского рубля – НБРК потратил более 30 млрд долларов США на поддержку тенге. Средства поступили как из собственных резервов, так и из Национального Фонда. В целом с 2009 по 2018 год НБРК официально потратил почти 40 млрд долларов США на поддержку тенге, а с учетом начатой с октября 2015 года конвертации валюты на, к концу 2018 года объем иностранной валюты, проданной на KASE, составил 19 млрд долларов США. Учитывая, что нет прозрачности в отношении правил, когда / как НБРК осуществляет продажи от имени Фонда, эти объемы потенциально могут быть расценены как расширение официальных интервенций. С их учетом, общий объем интервенций мог составить более 52 млрд долларов США за 2014-2018 годы.

Учитывая долгосрочную несостоятельность политики активных интервенций 2014-2015 годов, НБРК был вынужден перейти на плавающий обменный курс с 20 августа 2015 года. После введения в 2015 году и до конца года НБРК потратил около 1,6 млрд долларов США на интервенции против 11,1 млрд долларов США за восемь месяцев 2015 года до этого. Ввиду того, что объем предложения валюты составил только около 10% от его предыдущих значений за этот период, стоимость тенге по отношению к доллару США снизилась более чем на 100% примерно за 5 месяцев: с 188 тенге за доллар США в августе 2015 года до 384 тенге в январе 2016 года.

События, связанные с пандемией, похоже, похоронили и планы Нацбанка сохранить инфляцию в коридоре 4-6%.

Припомнили эксперты и то, как в 2017 году четыре крупнейших банка объявили дефолт по своим долгам, что побудило НБРК утвердить совокупную помощь в размере 410 млрд тенге (1,2 млрд долларов США) для предотвращения системного коллапса. Еще 9 млрд. долларов выделило на «фискальное стимулированием экономики в 2016-2017 годах. Несмотря на это, проблемы продолжались в 2018-2019 годах, и помощь банковскому сектору в общей сложности превысила 26,5 млрд долларов США, и еще 1 млрд долларов США для снижения бремени задолженности заемщиков с низким доходом.

Еще 130 млрд тенге правительство предоставило для помощи в рефинансировании ипотечных программ, а в 2018 году запустило «7-20-25» с общим объемом финансирования в 1 трлн тенге (2,6 млрд долларов США), целью которой является субсидирование процентных ставок для примерно 100 тыс. новых покупателей жилья.

В том же году правительство также выделило средства для субсидирования кредитования МСП с целью снижения ставок по кредитам для некоторых предприятий в объеме 600 млрд тенге (1,6 млрд долларов США). Примечательно, что программа реализуется через крупные банки и финансируется ЕНПФ и Казахстанским фондом устойчивости (АО «КФУ»). Единственным акционером последнего является НБРК, по сути выполняя таким образом программу фискального стимулирования.

В результате финансового кризиса и политики НБРК по увеличению требований к капиталу и реорганизации небольших учреждений в кредитные союзы, повысилась концентрация в секторе: к середине 2019 года пять крупнейших банков контролировали 63% совокупных активов в отрасли и 66% депозитов (по сравнению с 55% и 57% соответственно двумя годами ранее).

«На сегодняшний день необходимо определить истинную стоимость кредитов в ФПК и эффективный процесс реализации портфеля», - считают эксперты.

Низкий уровень налоговых поступлений к ВВП в Казахстане (13%) приводит к относительно низкому уровню бюджетных доходов и расходов с точки зрения ВВП говорит о том, что у правительства нет других мер дальнейшего бюджетного стимулирования кроме Национального Фонда. Обескровленная экономика не способна обслужить аппетиты за счет существующей системы налогообложения.

Более того, все это будет вести к росту теневой экономики, тесно связанной с высокой долей самозанятого населения. А это наименее продуктивная часть населения, лишенная доступа к обмену знаниями и квалификации.

Ну а если говорить о легальном секторе, то закон о государственных закупках покрывает лишь около 40% от общего объема. То есть, большая часть закупок, в частности, совершаемых квазигосударственным сектором, выходит за рамки консолидированного бюджетного процесса, а следовательно непрозрачна и неэффективна.

Меры, которые предлагают экономисты, логичны, но малореализуемы. «Из-за непредсказуемости и непрозрачности макроэкономической политики бизнес не может долгосрочно и уверенно планировать. Короткий горизонт планирования вынуждает бизнес закладывать свои доходы в текущие цены. В этой связи, необходим всесторонний пересмотр подходов в бюджетной и денежно-кредитной политиках».

Их рекомендации до боль знакомы с теми, которые твердит наше правительство все 30 лет:

• От волатильности доходов по причине сырьевой зависимости к высокой доле несырьевых доходов.
• • От недостаточного доверия к политике НБРК к эффективной политике инфляционного таргетирования, курсообразования и содействия экономическому росту.
• • От слабого финансового сектора к устойчивому финансовому сектору.
• • От высокого уровня долларизации к доверию к национальной валюте.
• • От снижения резервов Национального Фонда к накоплению и диверсифицированным инвестициям резервов Национального Фонда.
• • От неэффективного расходования к эффективному использованию государственных средств.

Коротко говоря, предлагается минимизировать существующие льготы и преференции  и улучшить структуру государственных расходов. В просторечье речь идет о фатальном затягивании поясов. Но и тогда «целостность макроэкономической системы, на фоне текущих мировых и внутренних угроз, под вопросом».