Каспийский передел

Вряд ли нуждается в обосновании тезис о том, что переплетение интересов различных государств мира вокруг Каспия носит геополитический и геоэкономический характер. Но реальное продвижение таковых зависит от того, какой юридический статус приобретет море. Иными словами, речь идет об определении цивилизованных и вписывающихся в международное право норм взаимодействия прибрежных государств и извлечения на основе консенсуса стабильного дохода. Как заявил Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев, «не решив вопрос политической стабильности на Каспии, не надо говорить о нефти. Обычно нефть дает или богатство, или кровь. Чтобы гигантская нефть пошла, нужны не только трубопроводы, но и политические решения».
Разумеется, можно было бы упомянуть и другие аспекты, с которыми сопряжена эта проблематика, такие как судоходство, рыболовство, сохранение экосистемы и иные, но именно так называемые ресурсы дна моря являют собой камень преткновения. Достаточно сказать, что в случае раздела морского дна на национальные секторы Казахстану должно отойти 5 млрд тонн условного топлива, Азербайджану – 3, России – 2, Туркменистану – 1,5, Ирану – 0,9 млрд тонн. И это только разведанные запасы.
Для начала несколько слов об эволюции вопроса.
Первым международно-правовым документом, регулирующим юридические отношения стран в Кас­пийском море, стал Гулистанский договор – своеобразный итог нескольких войн царской России и Ирана, которые длились с XVIII века. Согласно договору Россия, как страна-победительница, обрела право на единоличное обладание на Каспии военным флотом. Попутно следует заметить, что данное преимущество было направлено не столько против Ирана, сколько ради упреждения в условиях «большой игры» возможных попыток Великобритании и Франции проникнуть в регион. В дальнейшем иранцы лишились права и на судоходство.
Безраздельное господство России в морской акватории просуществовало вплоть до октябрьского переворота 1917 года. Тогда узурпировавшие власть большевики оказались в весьма сложном международном окружении. По сути, это была военно-политическая и экономическая изоляция, предпринятая буржуазной Европой. Ослабленная Первой мировой войной, немощная ввиду внутренних неурядиц, страна восставшего пролетариата отчаянно искала пути выхода из тупика. Тогда, как известно, был заключен капитулянтский Брест-Литовский мирный договор с Германией. Советы пошли на целый ряд других уступок, призванных обеспечить невмешательство со стороны соседних государств в дела молодой республики. Одна из подобных уступок была сделана и по каспийскому вопросу.
В 1921 году состоялось подписание Договора о дружбе между РСФСР и Персией. Советское правительство объявило «все соглашения, заключенные бывшим царским правительством с Персией и приводившие к умалению прав персидского народа, потерявшими всяческую силу». Права иранцев на Каспии были восстановлены в полном объеме. В марте 1940 года подписан следующий документ – Договор о торговле и мореплавании между СССР и Ираном. Документ устанавливал эксклюзивную 10-мильную рыболовную зону и регулировал правила свободного плавания на море. В то же время он не содержал каких-либо указаний относительно таких важных компонентов, как правовой режим рыболовства, судоходства, использования недр и прочее.
В целом, в соответствии с принципами указанных договоров, Каспийское море получило статус закрытого водоема. Такая закрытость проявлялась прежде всего в том, что только СССР и Иран могли пользоваться равными и исключительными правами на осуществление деятельности на море. При этом негласно подразумевалось, что СССР эксплуатирует северную, иранцы – южную часть моря, и это не вызывало серьезных претензий, поскольку судоходная и рыболовная деятельность на море оставалась крайне пассивной. Особых согласований не требовалось, ведь еще не были обнаружены внушительные углеводородные запасы. В своей нефтяной политике СССР основную ставку делал на богатые месторождения Сибири, Иран – на южные районы страны.
И, тем не менее, основа раздела моря на сегменты была заложена еще в 1970 году. Тогда в СССР провели раздел так называемой «советской части» моря на секторы между прибрежными РСФСР, Казахской, Азербайджанской и Туркменской ССР. Цель – усовершенствование режима хозяйствования. При этом за основу была взята срединная линия, общепринятая в мире практика делимитации международных пограничных озер. В результате, помимо России, на Казахстан пришлось 113 тыс. кв. км площади шельфа Каспийского моря, на Туркмению – 79 тыс. кв. км, Азербайджан – 78 тыс. кв. км. С этого времени в административно-территориальный состав каждой из четырех союзных республик вошел соответствующий сектор Каспийского моря. При соответствующих расчетах Ирану доставалось 44 тыс. кв. км. По обыкновению, в Тегеране изначально не возражали против такого раздела, что по международным нормам означает согласие. В числе других этот аргумент впоследствии был использован новыми субъектами международного права на переговорах по определению юридического статуса Каспия.
Дело в том, что после распада СССР в 1991 году, по взаимному согласию бывших советских социалистических республик, их административно-территориальные границы были признаны межгосударственными. Было принято решение и о том, что нет никаких оснований делать исключение для Каспийского моря. Ссылки были сделаны на Конституцию СССР, которая формально признавала союзные республики суверенными государствами, имевшими право свободно распоряжаться своим имуществом.
Данное обстоятельство на заре 1990-х годов побудило Азербайджан к заключению самостоятельных контрактов на разработку месторождений Гюнешли, Чираг и Кяпаз. Их в Баку рассматривали как свою собственность. Аналогичные действия последовали и с казахстанской стороны, что уже де-факто означало распространение административных границ прикаспийских государств бывшего СССР на прилегающие морские участки.
Ввиду лишь обобщенного обозначения линий деления все сказанное не могло не вызвать взаимных претензий, тем более что новые субъекты международного права, в отличие от Ирана и России, будущее своего экономического благополучия видели в первую очередь через призму освоения нефтяных богатств Каспия. Вскоре Ашгабад выдвинул территориальные претензии на восточную часть указанных Баку месторождений. Они формально расположены в пределах того участка дна, который был передан Туркменистану в рамках разграничений, сделанных в советский период. В то же время Казахстан и Азербайджан не имели претензий на те участки морской зоны, исследования и разработку на которых начала частная российская компания «ЛУКОЙЛ». Тем самым Астана и Баку признали правопреемственность России на участки, которые отходили к Российской Федерации по разграничению советских времен.
Но все понимали, что с прекращением существования советской империи прежний правовой режим Каспия изжил себя по определению, также как и известные документы 1921 и 1940 годов никак не могли служить основанием для регулирования отношений между пятью прикаспийскими государствами. Приведем лишь несколько доводов.
Во-первых, договаривающейся стороной в вышеназванных документах выступали РСФСР и СССР, которые как субъекты международного права перестали существовать. Во-вторых, они не содержали каких-либо конкретных ссылок на границы между бывшими союзными республиками по Каспию, которые не обладали правом рассматривать вопросы ее разграничения. В-третьих, договоры регулировали лишь вопросы торговли, мореплавания и рыболовства, но не определяли правовой статус моря. Последнее имеет особое значение, так как в основе действий прикаспийских государств находится стремление определиться с принадлежностью минеральных ресурсов.
В 1992 году стартовал марафон по решению этой чрезвычайно сложной многоярусной проблемы. Выявились три различных подхода к методике.
Россия с наиболее разветвленной и развитой инфраструктурой в регионе, в том числе и военной, стремилась рассмат­ривать Каспий как общее пространство и общую собственность. Это давало бы ей заведомо выигрышные шансы при практическом освоении ресурсов моря. При подобном раскладе Кремль обретал и возможность заблокировать участие других крупных держав в дележе каспийских богатств.
Азербайджан, Казахстан и Туркменистан находились в поиске оптимальных и возможно быстрых путей достижения экономического благополучия. В данной тройке Баку, исторически сравнительно более поднаторевший в ведении нефтяных дел, добивался закрепления «озерного» статуса Каспия, иначе это означало полный карт-бланш на море в отношении его дна, толщи и поверхности.
Астана предлагала сдержанный вариант «замкнутого моря» с применением к нему отдельных положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Это был своего рода промежуточный между российской и азербайджанской позициями вариант: он предполагал деление дна моря, а проще говоря, его минеральных ресурсов. Что касается толщи и поверхности, то здесь можно было бы идти на широкие компромиссы вплоть до применения принципа кондоминиума – общего пользования.
В Ашгабаде же считали, что за каждым из прибрежных государств надо закрепить территориальные воды на протяжении 12 миль и еще 25 миль объявить зоной экономических интересов страны; ресурсы в центре Каспия считать общими и разрабатывать сов­местно. Уже в 1993 году Туркмения приняла закон о государственной границе, в котором на Каспии выделялась 12-мильная зона территориального моря. Это свидетельствовало о том, что Ашгабад де-юре признал Каспий морем.
Иран, как и Россия, отдавал предпочтение сов­местной эксплуатации морских ресурсов. Но в Тегеране, обремененном международными санкциями, всячески пытались избежать обострения отношений с соседями по региону, тем более когда речь касалась новых государств, которые традиционно причислялись к разряду мусульманских. Поэтому амбиции по каспийской теме не выпячивались.
Принципиальная же позиция всех заключалась в том, что определение юридического статуса – исключительная прерогатива прикаспийских стран. Сошлись они и в том, что море должно быть демилитаризованной зоной. Правда, последний пункт носил формальный характер – ни собственно Россия, ни Иран и не помышляли сокращать свои воинские подразделения на Каспии. В меру возможностей восполнить этот дисбаланс пытались остальные страны. Неудивительно, что свою помощь в оснащении их береговых служб и ВМС предложили заинтересованные страны НАТО, в частности США.
Между тем определяющее влияние на переговорный процесс стали оказывать действующие проекты нефтеразработок на каспийском шельфе. К весне 1995 года зарубежные нефтяные компании, работавшие в казахстанской и азербайджанской частях моря, приступили к дележу его акватории на участки для последующего освоения.
Одновременно начинает функционировать пятисторонний переговорный механизм по вопросам статуса Каспийского моря. На втором заседании в Алматы в сентябре 1995 года, в ктором демонстративно не участвовала Россия, представителям остальных государств, удалось согласовать позиции по основным принципам деятельности на Каспии, среди них уважение территориальной целостности и суверенного равенства государств неприменение силы, решение споров мирными средствами и другие. Но более важный итог заключался в подтексте форума – участники недвусмысленно дали понять, что не считают Россию «главным прикаспийским государством».
Баку первым в списке придал правовой характер факту существования своего национального сектора на море. Вслед за этим в 1995–1996 годах Астана и Ашгабад признали преобладание принципа делимитации на сектора. Чтобы усилить свои позиции в переговорах с Россией и Ираном, казахстанская сторона в сентяб­ре 1996 года фактически блокируется с Азербайджаном. Позиции сторон по правовому статусу максимально сближаются, что подкрепляется совместным заявлением президентов в Баку.
Попытки уже Кремля блокироваться с Ираном и надавить на соседей не принесли желаемого результата. Напротив, нарастает косвенный нажим на саму Москву со стороны Запада, чьи компании уже вплотную взялись за освоение «кас­пийского пирога».
Россия «созрела» до секторального деления Каспия лишь в 1998 году. Вернее, осознала бесперспективность дальнейшего игнорирования переговорного процесса. В Москве обнаружили, что Астана, Баку и Ашгабад приступили к проектировке экспортных маршрутов в обход территории РФ. Роль сыграло и могущественное нефтяное лобби в самой России, которое понимало, что дальнейшее упорство отрицательно скажется на динамике развития нефтедобычи, а аппетитные месторождения могли бы оказаться безвозвратно потерянными.
И все же переговоры не могли набрать желаемой динамики. На этот раз в роли «спойлера» выступил другой крупный игрок – Иран. Как договаривались прикаспийские страны еще «на берегу», решение вопроса статуса моря могло быть достигнуто исключительно путем общего консенсуса. Выдерживавшие доселе паузу иранцы скептически отнеслись к идее раздела дна. Их несговорчивость затуманивала перспективы консенсуса.
В июле 1998 года Россия и Казахстан заключили соглашение, по которому не только признали Каспий морем, договорившись о разграничении его северной части. Примечательный пункт, который отстояла Москва, – документ резервировал за российскими и казахстанскими компаниями приоритетные права на деятельность в Северном Каспии. Соглашение означало прецедент в каспийской проблематике – на смену буксовавшему многостороннему формату переговоров пришли двусторонние договоренности. Отныне теоретически допускалось, что страны с общими границами на море могут договориться между собой, то есть в случае с Россией – между Россией, Казахстаном и Азербайджаном или в случае с Ираном – между Ираном, Азербайджаном и Туркменистаном. Вскоре схожего соглашения достигли уже Азербайджан и Россия.
Но в условиях, когда четыре партнера принципиально согласились с вариантом раздела дна Каспия на национальные сектора, Иран оказался в изоляции, не имея каких-либо значимых инструментов воздействия на ход переговоров. Тогда Тегеран выдвинул новую, не имеющую аналогов модель деления Каспия на пять одинаковых по объему секторов, то есть по 20 процентов. Это свидетельствовало о серьезной эволюции в позиции, которая уже не исключала саму возможность дележа. Были приведены следующие аргументы: уж коли до 1991 года Иран и СССР совместно эксплуатировали Каспийское море и, образно говоря, делили его пополам, то в новых исторических условиях, уважая интересы соседей, Иран согласен вновь поделить море, снова в равных долях. Предложение на первый взгляд резонное и вполне справедливое.
Но так ли это на самом деле?
Во-первых, если руководствоваться общепринятым в мировой практике принципом деления водных пространств по методу срединной линии (Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.), то Иран может рассчитывать на наименьшую долю поверхности водной акватории Каспийского моря – 14%. Соответственно, Казахстану должны принадлежать 29%, Азербайджану – 21%, России – 19% и Туркменистану – 17%. Это означает, что идея о равнодолевом разделе представляет собой не только примитивную попытку присвоения чужого, но и нарушение исторических и политических реалий, сложившихся на море. Иранское предложение не соответствует и географии моря, ибо права государства на водных пространствах и под ними являются продолжением прав на сухопутных территориях, в этом случае позиция Тегерана противоречит и международному праву.
Тем не менее Иран избрал бескомпромиссную позицию. Предложение о 20%-ном дележе там посчитали и без того значительной уступкой. Крайне отрицательной осталась и реакция на проникновение в регион западных компаний.
Первый саммит прикаспийских стран в 2002 году в Ашгабаде закончился ничем. Последующие саммиты несколько раз откладывались, а редкие сборы за одним столом так и не привели к какому-либо прогрессу. И если с Северным Каспием ситуация относительно отрегулирована, то в южной части моря сохраняется серьезное столкновение интересов, и то лишь при 70%-ной геологической изученности региона. По этой причине отношения Ашгабада и Баку периодически обуревают серьезные притязания на собственность трех нефтеносных участков на трансграничной морской территории: Хазар, Осман и Сердар, в бакинском варианте – Азери, Чираг и Кяпаз. Немало спорных моментов возникает и в азербайджано-иранских отношениях.
Можно предполагать, что, по аналогии с серединой 1990-х, роль катализатора сближения подходов пяти стран к каспийской проблеме вновь сыграет нефтяной фактор. С обнаружением больших запасов углеводородов в Восточном Кашагане на казахстанском шельфе нефть и газ становятся фактором глобальной политики. Показательно, что США объявили результаты бурения на шельфе Каспия самой важной находкой в мире за последние тридцать лет. Растущий интерес к освоению ресурсов моря проявляют Китай, Европа, другие индустриально развитые державы и крупные ТНК. Все это в той или иной степени должно подвинуть прикаспийские государства к ускоренному поиску точек соприкосновения по вопросу юридического статуса Каспийского моря. 

В июле 1998 года Россия и Казахстан заключили соглашение, по которому не только признали Каспий морем, договорившись о разграничении его северной части. Примечательный пункт, который отстояла Москва, – документ резервировал за российскими и казахстанскими компаниями приоритетные права на деятельность в Северном Каспии.

Председатель Комитета по международным делам сената США Ричард Лугар:
В предстоящие десятилетия наиболее вероятным источником вооруженного конфликта на европейском театре и в окружающих регионах будет недостаток энергии и манипуляции с нею. При этом введение эмбарго на поставку энергоносителей в любую из стран НАТО следует считать нападением на весь альянс. Мы должны признать, что, в конце концов, нет почти никакого различия между членом Североатлантического альянса, который принужден подчиниться иностранному давлению из-за прекращения энергоснабжения, и членом альянса, которому грозит военная блокада или какая-то другая военная акция на его границах.