Асель Асхатова
Помнится, в советское время достижения народного хозяйства зачастую облекали в формы наподобие «в закрома Родины отгружено столько-то тонн пшеницы, столько-то хлопка» и т.д. Пускай мало кто знал, где находятся эти закрома, когда они наконец заполнятся, но почти каждый труженик ощущал при этих рапортах чувство умиления и исполненного долга. При этом если прежде хлеб был всему голова, то в реалиях суверенного Казахстана всему головой стала нефть, особенно с конца 1990-х, когда цены на главное природное богатство республики превзошли все мыслимые и немыслимые ожидания. Собственно, тогда и возникла идея создания Национального фонда, где копились бы излишки от неф-тяных доходов.
К слову, Казахстан был не первым, кто пошел на такой шаг. Еще с 1960-х во многих странах, экономика которых в значительной степени зависит от экспорта минерального сырья, начали создаваться резервные фонды. В зависимости от решения местных правительств они исполняли разные функции: покрытие дефицита бюджета при падении цен на экспортные товары, если наоборот, то – избежание раздувания бюджета и перегрева экономики, сдерживание инфляции, накопление финансовых резервов на случай кризисных явлений, источник капитала для вложений в национальную экономику, улучшение благосостояния народа, развитие социальных программ и так далее. Но независимо от различий в названиях и приоритетов, все они по-разному справлялись с возложенными задачами. Почему? Попытаемся выяснить на конкретных примерах.
Норвегия
Опыт Норвегии представляет особый интерес не только в силу своей успешности, но и по причине того, что именно он был взят за основу при создании Казахстаном собственного Национального фонда. Эта скандинавская страна, третий в мире экспортер нефти и газа, учредила Государственный нефтяной фонд (ГФН) в 1990 году. Он одновременно исполняет роль как стабилизационного фонда, так и фонда будущих поколений. В среднем за первые десять лет доходность ГФН составляла 4,5% в год, в последующие годы – 8,5%. В общей сложности уже на начало 2006 года в нем было накоплено 220 млрд долларов (75% ВВП). При этом правительство Норвегии проводит политику пополнения фонда очень жестко. В результате связь между притоком неф-тедолларов и бюджетными расходами стала даже обратной: чем выше нефтяные цены, тем меньше бюджетные расходы, и наоборот. Одна из особенностей данного фонда в том, что сначала абсолютно все доходы Норвегии от нефтяных операций идут не в бюджет, а именно в ГФН, после этого парламент решает, какую часть из него направить на покрытие бюджетного дефицита. То есть для перераспределения в бюджет нужны доказательства, что иначе как за счет части нефтяных доходов стране просто не выжить. Благодаря такому подходу норвежцам удается большую часть фонда запускать на сбережение и приумножение его средств за счет возможностей мирового фондового рынка.
Другое отличие ГФН заключается в отсутствии таких традиционных атрибутов, как статус юридического лица, обособленный аппарат управления, собственные счета в банках. Норвежский фонд – это всего лишь специальный счет Министерства финансов в главном банке страны. Соответственно ежеквартально Нацбанк Норвегии отчитывается перед Минфином, а тот – перед парламентом. Ежегодно публикуется подробный отчет фонда, заверенный независимым аудитором, которого нанимает Минфин. Кроме того, Нацбанк Норвегии открыл в Интернете обстоятельный веб-сайт о деятельности ГФН.
Что касается вложений ГФН, то их большая часть переводится за пределы Норвегии в ценные бумаги, прежде всего государственные, 21 страны. Закон о фонде предписывает 40–60% его накоплений вкладывать в Европе, 20–40% – в Америке и 10–30% – в Азии и Океании. При этом 50–70% накоплений ТФН предписано вкладывать лишь в бумаги с фиксированным доходом (как правило облигации) и лишь 30–50% – в более рискованные акции с «плавающей» прибыльностью.
США (Аляска)
Американский опыт накопления нефтяных излишков нашел отражение в неф-теносном штате Аляска, где с 1976 года действуют сразу два фонда – Конституционный бюджетный резервный фонд (КБРФ) и Постоянный фонд Аляски (ПФА). Первый из них используется на покрытие текущего дефицита бюджета, второй служит резервом будущих поколений, сюда отчисляется 25% средств, полученных правительством штата от нефтяных компаний (налоги, лицензии на бурение, плата за использование нефтепровода), а часть прибыли, что немаловажно, идет на дивиденды жителям Аляски. Так, например, если объем ПФА в 2005 году составил 32 млрд долларов, то дивиденды – 845 долларов на человека. Средняя доходность фонда за последние пять лет была на уровне 5,8%. В состав портфеля, как и в случае с Норвегией, входят акции компаний США (35%), американские облигации (25%), ценные бумаги других стран (22%), недвижимость (10%) и прочие инвестиции (8%). Основной капитал ПФА постоянно инвестируется и не может быть потрачен на другие цели без изменения Конституции штата простым большинством на референдуме населения Аляски.
В обоих случаях деятельность КБРФ и ПФА максимально прозрачна: принципы и правила распределения и инвестирования фондов, а также результаты деятельности регулярно публикуются в СМИ. Немаловажная деталь – фонды подотчетны не только исполнительной и законодательной властям, но и любому гражданину 51-го штата.
Венесуэла
Опыт функционирования нефтяных фондов в Норвегии и Америке скорее исключение из правил. В подавляющем большинстве случаев их использование приводило к неограниченному росту государственных расходов, резкому снижению качества планирования бюджета, а также его исполнения. Как пример такой ситуации рассмотрим результаты деятельности двух фондов в Венесуэле.
Фонд макроэкономической стабилизации (ФМС) в этой латиноамериканской стране создан в 1998 году. Основная его цель заключалась в том, чтобы оградить бюджет и экономику от колебаний цен на нефть. Изначально так оно и происходило, когда ФМС имел прозрачные правила накопления и расходования средств. Критерии наполнения фонда также были сформулированы достаточно жестко: если мировая цена на нефть превышает нормативную (14,7 доллара за баррель), то каждый доллар сверх этого идет в фонд. Но уже на следующий год после создания ФМС в его правила были внесены существенные изменения, которые позволили Президенту Венесуэлы монопольно распоряжаться средствами фонда, тратить нефтяные накопления на социальные цели, инвестиции внутри страны и даже на погашение ее долгов. Эти поправки существенно ослабили стабилизационную роль ФМС. Правила перечисления средств в фонд тоже часто изменялись, а бюджет государства сводился с постоянным дефицитом. К 2003 году резервы фонда насчитывали всего 2,59 млрд долларов, но правительство Уго Чавеса вскоре истратило и эти деньги, и сейчас фонд фактически не функционирует.
Примерно схожая судьба постигла Венесуэльский инвестиционный фонд (ВИФ), который был создан в середине 1970-х. Его ресурсы начали инвестировать в акции государственных предприятий, большинство из которых оказались убыточными. Особенно это касалось компаний электроэнергетического сектора. Практически осуществлялось внебюджетное субсидирование. При высоком уровне коррупции, отсутствии прозрачности ВИФ перед обществом и парламентом, а также постоянном дефиците и зависимости указанных компаний от трансфертов из центрального бюджета деятельность ВИФ к началу 2000-х официально была признана неэффективной.
Кувейт
На другом краю света, Ближнем Востоке, первой страной, образовавшей нефтяной фонд, стал Кувейт. Здесь существуют Бюджетный резервный фонд (БРФ), основанный еще в 1960 году, и Фонд будущих поколений (ФБП), основанный в 1976 году. Стартовым капиталом ФБП стала половина накоплений Резервного фонда, который осуществляет практически все государственные инвестиции в экономику. Затем, по правилам ФБП, в него перечисляются 10% госдоходов, и это независимо от их происхождения и цен на нефть. В 2005 году объем обоих фондов превысил 80 млрд долларов, что составляет около 170% ВВП. При этом почти все средства ФБП вложены за пределами Кувейта. Согласно законодательству, подробная информация об активах фонда не подлежит публичному оглашению, что делается под флагом защиты этого финансового источника от политических спекуляций. Один из немногих гласных параметров ФБП – отчисление 10% всех его накоплений, включая инвестиционные доходы, в пользу будущих поколений кувейтцев. Более того, именно из этих фондов Кувейт профинансировал восстановление страны после войны 1990–1991 годов.
Между тем устойчивое увеличение данных фондов позволило правительству Кувейта направлять определенную их часть на инвестиционные цели. Еще в 1982 году был создан еще один фонд – инвестиционного назначения. Если первые два фонда управлялись Министерством финансов, то новый стал функционировать как независимый институт. Консервативность прогноза нефтяных цен была положена в качестве основного принципа, согласно которому формировались и распределялись средства фондов. Все это оказало весьма позитивное влияние на экономику страны, ее устойчивость. Достаточно сказать, что за последние два десятилетия средний профицит бюджета в Кувейте составлял 10% ВВП. Кроме того, важным подспорьем служит инвестиционный доход нефтяных фондов Кувейта, который является второй по значимости статьей дохода госбюджета, составляя в последние годы примерно 35% общих его доходов.
Оман
В соседнем арабском княжестве Омане в 1980 году создан Государственный общий резервный фонд (ГОРФ). Он был призван компенсировать возможное снижение доходов от экспорта нефти. Однако правительство не раз обращалось к финансам фонда для текущей защиты бюджета от потрясений на мировых рынках. В 1990 году к ГОРФу прибавился Фонд непредвиденных расходов (ФНР), который через три года преобразован в Нефтяной фонд (НФ). Цель последнего – служить источником инвестиций для нефтяного сектора. Нужно подчеркнуть, что система пополнения данных фондов была очень сложная – сначала шло 15, потом 5% всех нефтяных доходов, а перед созданием ФНР – вся выручка, превышавшая доход 15 долларов с барреля. Затем ГОРФу доставалось с барреля по 2 доллара (при цене более 15 долларов), по 0,5 доллара шло в ФНР и Нефтяной фонд, а оставшаяся сумма – в бюджет. Как итог частых изменений правил игры и базовой (расчетной) стоимости сырья, а также использования доходов на текущие задачи произошло снижение стоимости активов нефтяных фондов Омана.
Нигерия
Если бы существовала номинация «Самый негативный пример создания и функционирования нефтяного фонда», то безоговорочная победа принадлежала бы Нигерии. В сентябре 2004 года правительство этой центральноафриканской страны приняло решение создать Стабилизационный фонд и перевести в него 50% нефтяной сверхприбыли за предыдущий год. Однако уже в ноябре того же года из этих средств было изъято 280 млн долларов, которые потратили на компенсацию гражданам их затрат на бензин. Остальные деньги по коррупционным схемам, как и последующие доходы от нефти, просто исчезли в карманах частных владельцев. После этого фонд так и не начал функционировать. Итог малоутешителен: Нигерия зарабатывает на нефти порядка 10 млрд долларов в год, а иностранные компании, ведущие добычу нефти в стране, – 150 млрд. Но даже дивиденды из этой суммы населению могли бы достигать 150–200 долларов в год на человека в год при 10-процентной арендной плате за разработку ресурсов. Вместо этого с ростом нефтяных доходов бедность населения только увеличивается.
Здесь нужно подчеркнуть, что источники пополнения фондов, а тем более их названия не всегда имеют значение для их успешного (или безуспешного) функционирования. Важнейшую роль в оперировании нефтяными фондами играет их основная целенаправленность и доступность данных средств для использования правительством. Поэтому можно сделать вывод, что если средства фондов легкодоступны правящей элите, тогда, скорее всего, их деятельность будет не совсем успешной и тем более непродолжительной, и это хорошо иллюстрируют примеры Венесуэлы и Нигерии, чьи резервные фонды имели совсем недолгую историю.
СНГ
С недавних пор нефтяные фонды появились и в СНГ, на долю которого приходится 14% общемировых поставок нефти и 28% добычи природного газа.
Первой ласточкой стал Азербайджан, который создал Государственный нефтяной фонд (ГНФ) в 1999 году. Затем, в 2001 году, создан Национальный фонд (НФ) Казахстана, а в начале 2004 года – Стабилизационный фонд (СФ) России. Хотя у последней неофициально уже с 2001 года существовал Фонд финансовой поддержки. С одной стороны, все эти три нефтяных фонда создавались по-разному и преследовали разные задачи. Отличалась и операционная среда для каждого из них. Так, в отличие от Казахстана и России, азербайджанский фонд официально не предназначался для целей стабилизации экономики, так как чистые потоки денежных средств не были связаны напрямую с ценами на нефть или бюджетной позицией. Тем не менее, поскольку часть годовых поступлений ГНФ Азербайджана могла использоваться и на социальные или инфраструктурные проекты, фактически фонд выполнял функцию стабилизатора.
Вместе с тем есть немало общих черт для нацфондов в СНГ. Во-первых, у всех трех фондов не установлено верхнего предела накопления, поэтому с момента их создания объем аккумулированных в них средств стабильно увеличивался. К началу 2009 года активы ГНФ, НФ и СФ достигли 12, 21 и 157 млрд долларов соответственно. Во-вторых, многочисленные «исключения из правил» при расходовании средств фондов ставят под сомнение их долгосрочную эффективность. В-третьих, роль парламента в контроле и распоряжении ресурсами нефтяных фондов близка к нулю. Общественность и СМИ располагают лишь скудными данными отчетов. Все это ведет к распылению резервов неф-тяных фондов, низкой отдаче. Неслучайно в анализе Всемирного банка сказано: «Когда во главе нефтяного фонда стоит чиновник исполнительной власти, решения об использовании доходов фонда становятся политическими». Это отчасти подтвердилось в 2008 и 2009 годах, когда в целях борьбы с глобальным кризисом Баку, Астана и Москва распечатали нефтяные фонды. Но солидные финансовые инъекции эффекта не дали.
Итого
Таким образом, опыт деятельности национальных нефтяных фондов не слишком вдохновляет. Их можно классифицировать на три группы: собственно стабилизационные фонды (заначка на черный день – для экономик, которые целиком зависят от цен на сырье), фонды будущих поколений (деньги откладывают родители, чтобы их тратили дети) и фонды «справедливости» (доходы делят между гражданами). Хотя это в теории. На практике же любой фонд – это всего лишь форма, содержание которой может быть как со знаком плюс, так и со знаком минус.
Международный валютный фонд, анализируя работу большинства национальных фондов мира, признал наиболее успешным опыт Норвегии, Аляски, Кувейта и Чили как стран, добившихся разумного сочетания накопительных и стабилизационных функций своих фондов. При этом аналитики МВФ сочли необходимым предупредить: «Фонд стабилизации доходов не может заменить грамотное финансовое управление, а успех либо неудача может в равной степени объясняться как финансовой дисциплиной в стране, так и управлением фондом. Поэтому неудивительно, что схемы стабилизации работают более успешно в странах, подверженных финансовой дисциплине и грамотному макроэкономическому управлению». Так что любой фонд – не панацея, а всего лишь подспорье.
Асель Асхатова
Помнится, в советское время достижения народного хозяйства зачастую облекали в формы наподобие «в закрома Родины отгружено столько-то тонн пшеницы, столько-то хлопка» и т.д. Пускай мало кто знал, где находятся эти закрома, когда они наконец заполнятся, но почти каждый труженик ощущал при этих рапортах чувство умиления и исполненного долга. При этом если прежде хлеб был всему голова, то в реалиях суверенного Казахстана всему головой стала нефть, особенно с конца 1990-х, когда цены на главное природное богатство республики превзошли все мыслимые и немыслимые ожидания. Собственно, тогда и возникла идея создания Национального фонда, где копились бы излишки от неф-тяных доходов.
К слову, Казахстан был не первым, кто пошел на такой шаг. Еще с 1960-х во многих странах, экономика которых в значительной степени зависит от экспорта минерального сырья, начали создаваться резервные фонды. В зависимости от решения местных правительств они исполняли разные функции: покрытие дефицита бюджета при падении цен на экспортные товары, если наоборот, то – избежание раздувания бюджета и перегрева экономики, сдерживание инфляции, накопление финансовых резервов на случай кризисных явлений, источник капитала для вложений в национальную экономику, улучшение благосостояния народа, развитие социальных программ и так далее. Но независимо от различий в названиях и приоритетов, все они по-разному справлялись с возложенными задачами. Почему? Попытаемся выяснить на конкретных примерах.
Норвегия
Опыт Норвегии представляет особый интерес не только в силу своей успешности, но и по причине того, что именно он был взят за основу при создании Казахстаном собственного Национального фонда. Эта скандинавская страна, третий в мире экспортер нефти и газа, учредила Государственный нефтяной фонд (ГФН) в 1990 году. Он одновременно исполняет роль как стабилизационного фонда, так и фонда будущих поколений. В среднем за первые десять лет доходность ГФН составляла 4,5% в год, в последующие годы – 8,5%. В общей сложности уже на начало 2006 года в нем было накоплено 220 млрд долларов (75% ВВП). При этом правительство Норвегии проводит политику пополнения фонда очень жестко. В результате связь между притоком неф-тедолларов и бюджетными расходами стала даже обратной: чем выше нефтяные цены, тем меньше бюджетные расходы, и наоборот. Одна из особенностей данного фонда в том, что сначала абсолютно все доходы Норвегии от нефтяных операций идут не в бюджет, а именно в ГФН, после этого парламент решает, какую часть из него направить на покрытие бюджетного дефицита. То есть для перераспределения в бюджет нужны доказательства, что иначе как за счет части нефтяных доходов стране просто не выжить. Благодаря такому подходу норвежцам удается большую часть фонда запускать на сбережение и приумножение его средств за счет возможностей мирового фондового рынка.
Другое отличие ГФН заключается в отсутствии таких традиционных атрибутов, как статус юридического лица, обособленный аппарат управления, собственные счета в банках. Норвежский фонд – это всего лишь специальный счет Министерства финансов в главном банке страны. Соответственно ежеквартально Нацбанк Норвегии отчитывается перед Минфином, а тот – перед парламентом. Ежегодно публикуется подробный отчет фонда, заверенный независимым аудитором, которого нанимает Минфин. Кроме того, Нацбанк Норвегии открыл в Интернете обстоятельный веб-сайт о деятельности ГФН.
Что касается вложений ГФН, то их большая часть переводится за пределы Норвегии в ценные бумаги, прежде всего государственные, 21 страны. Закон о фонде предписывает 40–60% его накоплений вкладывать в Европе, 20–40% – в Америке и 10–30% – в Азии и Океании. При этом 50–70% накоплений ТФН предписано вкладывать лишь в бумаги с фиксированным доходом (как правило облигации) и лишь 30–50% – в более рискованные акции с «плавающей» прибыльностью.
США (Аляска)
Американский опыт накопления неф-
тяных излишков нашел отражение в неф-теносном штате Аляска, где с 1976 года действуют сразу два фонда – Конституционный бюджетный резервный фонд (КБРФ) и Постоянный фонд Аляски (ПФА). Первый из них используется на покрытие текущего дефицита бюджета, второй служит резервом будущих поколений, сюда отчисляется 25% средств, полученных правительством штата от нефтяных компаний (налоги, лицензии на бурение, плата за использование нефтепровода), а часть прибыли, что немаловажно, идет на дивиденды жителям Аляски. Так, например, если объем ПФА в 2005 году составил 32 млрд долларов, то дивиденды – 845 долларов на человека. Средняя доходность фонда за последние пять лет была на уровне 5,8%. В состав портфеля, как и в случае с Норвегией, входят акции компаний США (35%), американские облигации (25%), ценные бумаги других стран (22%), недвижимость (10%) и прочие инвестиции (8%). Основной капитал ПФА постоянно инвестируется и не может быть потрачен на другие цели без изменения Конституции штата простым большинством на референдуме населения Аляски.
В обоих случаях деятельность КБРФ и ПФА максимально прозрачна: принципы и правила распределения и инвестирования фондов, а также результаты деятельности регулярно публикуются в СМИ. Немаловажная деталь – фонды подотчетны не только исполнительной и законодательной властям, но и любому гражданину 51-го штата.
Венесуэла
Опыт функционирования нефтяных фондов в Норвегии и Америке скорее исключение из правил. В подавляющем большинстве случаев их использование приводило к неограниченному росту государственных расходов, резкому снижению качества планирования бюджета, а также его исполнения. Как пример такой ситуации рассмотрим результаты деятельности двух фондов в Венесуэле.
Фонд макроэкономической стабилизации (ФМС) в этой латиноамериканской стране создан в 1998 году. Основная его цель заключалась в том, чтобы оградить бюджет и экономику от колебаний цен на нефть. Изначально так оно и происходило, когда ФМС имел прозрачные правила накопления и расходования средств. Критерии наполнения фонда также были сформулированы достаточно жестко: если мировая цена на нефть превышает нормативную (14,7 доллара за баррель), то каждый доллар сверх этого идет в фонд. Но уже на следующий год после создания ФМС в его правила были внесены существенные изменения, которые позволили Президенту Венесуэлы монопольно распоряжаться средствами фонда, тратить нефтяные накопления на социальные цели, инвестиции внутри страны и даже на погашение ее долгов. Эти поправки существенно ослабили стабилизационную роль ФМС. Правила перечисления средств в фонд тоже часто изменялись, а бюджет государства сводился с постоянным дефицитом. К 2003 году резервы фонда насчитывали всего 2,59 млрд долларов, но правительство Уго Чавеса вскоре истратило и эти деньги, и сейчас фонд фактически не функционирует.
Примерно схожая судьба постигла Венесуэльский инвестиционный фонд (ВИФ), который был создан в середине 1970-х. Его ресурсы начали инвестировать в акции государственных предприятий, большинство из которых оказались убыточными. Особенно это касалось компаний электроэнергетического сектора. Практически осуществлялось внебюджетное субсидирование. При высоком уровне коррупции, отсутствии прозрачности ВИФ перед обществом и парламентом, а также постоянном дефиците и зависимости указанных компаний от трансфертов из центрального бюджета деятельность ВИФ к началу 2000-х официально была признана неэффективной.
Кувейт
На другом краю света, Ближнем Востоке, первой страной, образовавшей нефтяной фонд, стал Кувейт. Здесь существуют Бюджетный резервный фонд (БРФ), основанный еще в 1960 году, и Фонд будущих поколений (ФБП), основанный в 1976 году. Стартовым капиталом ФБП стала половина накоплений Резервного фонда, который осуществляет практически все государственные инвестиции в экономику. Затем, по правилам ФБП, в него перечисляются 10% госдоходов, и это независимо от их происхождения и цен на нефть. В 2005 году объем обоих фондов превысил 80 млрд долларов, что составляет около 170% ВВП. При этом почти все средства ФБП вложены за пределами Кувейта. Согласно законодательству, подробная информация об активах фонда не подлежит публичному оглашению, что делается под флагом защиты этого финансового источника от политических спекуляций. Один из немногих гласных параметров ФБП – отчисление 10% всех его накоплений, включая инвестиционные доходы, в пользу будущих поколений кувейтцев. Более того, именно из этих фондов Кувейт профинансировал восстановление страны после войны 1990–1991 годов.
Между тем устойчивое увеличение данных фондов позволило правительству Кувейта направлять определенную их часть на инвестиционные цели. Еще в 1982 году был создан еще один фонд – инвестиционного назначения. Если первые два фонда управлялись Министерством финансов, то новый стал функционировать как независимый институт. Консервативность прогноза нефтяных цен была положена в качестве основного принципа, согласно которому формировались и распределялись средства фондов. Все это оказало весьма позитивное влияние на экономику страны, ее устойчивость. Достаточно сказать, что за последние два десятилетия средний профицит бюджета в Кувейте составлял 10% ВВП. Кроме того, важным подспорьем служит инвестиционный доход нефтяных фондов Кувейта, который является второй по значимости статьей дохода госбюджета, составляя в последние годы примерно 35% общих его доходов.
Оман
В соседнем арабском княжестве Омане в 1980 году создан Государственный общий резервный фонд (ГОРФ). Он был призван компенсировать возможное снижение доходов от экспорта нефти. Однако правительство не раз обращалось к финансам фонда для текущей защиты бюджета от потрясений на мировых рынках. В 1990 году к ГОРФу прибавился Фонд непредвиденных расходов (ФНР), который через три года преобразован в Нефтяной фонд (НФ). Цель последнего – служить источником инвестиций для нефтяного сектора. Нужно подчеркнуть, что система пополнения данных фондов была очень сложная – сначала шло 15, потом 5% всех нефтяных доходов, а перед созданием ФНР – вся выручка, превышавшая доход 15 долларов с барреля. Затем ГОРФу доставалось с барреля по 2 доллара (при цене более 15 долларов), по 0,5 доллара шло в ФНР и Нефтяной фонд, а оставшаяся сумма – в бюджет. Как итог частых изменений правил игры и базовой (расчетной) стоимости сырья, а также использования доходов на текущие задачи произошло снижение стоимости активов нефтяных фондов Омана.
Нигерия
Если бы существовала номинация «Самый негативный пример создания и функционирования нефтяного фонда», то безоговорочная победа принадлежала бы Нигерии. В сентябре 2004 года правительство этой центральноафриканской страны приняло решение создать Стабилизационный фонд и перевести в него 50% нефтяной сверхприбыли за предыдущий год. Однако уже в ноябре того же года из этих средств было изъято 280 млн долларов, которые потратили на компенсацию гражданам их затрат на бензин. Остальные деньги по коррупционным схемам, как и последующие доходы от нефти, просто исчезли в карманах частных владельцев. После этого фонд так и не начал функционировать. Итог малоутешителен: Нигерия зарабатывает на нефти порядка 10 млрд долларов в год, а иностранные компании, ведущие добычу нефти в стране, – 150 млрд. Но даже дивиденды из этой суммы населению могли бы достигать 150–200 долларов в год на человека в год при 10-процентной арендной плате за разработку ресурсов. Вместо этого с ростом нефтяных доходов бедность населения только увеличивается.
Здесь нужно подчеркнуть, что источники пополнения фондов, а тем более их названия не всегда имеют значение для их успешного (или безуспешного) функционирования. Важнейшую роль в оперировании нефтяными фондами играет их основная целенаправленность и доступность данных средств для использования правительством. Поэтому можно сделать вывод, что если средства фондов легкодоступны правящей элите, тогда, скорее всего, их деятельность будет не совсем успешной и тем более непродолжительной, и это хорошо иллюстрируют примеры Венесуэлы и Нигерии, чьи резервные фонды имели совсем недолгую историю.
СНГ
С недавних пор нефтяные фонды появились и в СНГ, на долю которого приходится 14% общемировых поставок нефти и 28% добычи природного газа.
Первой ласточкой стал Азербайджан, который создал Государственный нефтяной фонд (ГНФ) в 1999 году. Затем, в 2001 году, создан Национальный фонд (НФ) Казахстана, а в начале 2004 года – Стабилизационный фонд (СФ) России. Хотя у последней неофициально уже с 2001 года существовал Фонд финансовой поддержки. С одной стороны, все эти три нефтяных фонда создавались по-разному и преследовали разные задачи. Отличалась и операционная среда для каждого из них. Так, в отличие от Казахстана и России, азербайджанский фонд официально не предназначался для целей стабилизации экономики, так как чистые потоки денежных средств не были связаны напрямую с ценами на нефть или бюджетной позицией. Тем не менее, поскольку часть годовых поступлений ГНФ Азербайджана могла использоваться и на социальные или инфраструктурные проекты, фактически фонд выполнял функцию стабилизатора.
Вместе с тем есть немало общих черт для нацфондов в СНГ. Во-первых, у всех трех фондов не установлено верхнего предела накопления, поэтому с момента их создания объем аккумулированных в них средств стабильно увеличивался. К началу 2009 года активы ГНФ, НФ и СФ достигли 12, 21 и 157 млрд долларов соответственно. Во-вторых, многочисленные «исключения из правил» при расходовании средств фондов ставят под сомнение их долгосрочную эффективность. В-третьих, роль парламента в контроле и распоряжении ресурсами нефтяных фондов близка к нулю. Общественность и СМИ располагают лишь скудными данными отчетов. Все это ведет к распылению резервов неф-тяных фондов, низкой отдаче. Неслучайно в анализе Всемирного банка сказано: «Когда во главе нефтяного фонда стоит чиновник исполнительной власти, решения об использовании доходов фонда становятся политическими». Это отчасти подтвердилось в 2008 и 2009 годах, когда в целях борьбы с глобальным кризисом Баку, Астана и Москва распечатали нефтяные фонды. Но солидные финансовые инъекции эффекта не дали.
Итого
Таким образом, опыт деятельности национальных нефтяных фондов не слишком вдохновляет. Их можно классифицировать на три группы: собственно стабилизационные фонды (заначка на черный день – для экономик, которые целиком зависят от цен на сырье), фонды будущих поколений (деньги откладывают родители, чтобы их тратили дети) и фонды «справедливости» (доходы делят между гражданами). Хотя это в теории. На практике же любой фонд – это всего лишь форма, содержание которой может быть как со знаком плюс, так и со знаком минус.
Международный валютный фонд, анализируя работу большинства национальных фондов мира, признал наиболее успешным опыт Норвегии, Аляски, Кувейта и Чили как стран, добившихся разумного сочетания накопительных и стабилизационных функций своих фондов. При этом аналитики МВФ сочли необходимым предупредить: «Фонд стабилизации доходов не может заменить грамотное финансовое управление, а успех либо неудача может в равной степени объясняться как финансовой дисциплиной в стране, так и управлением фондом. Поэтому неудивительно, что схемы стабилизации работают более успешно в странах, подверженных финансовой дисциплине и грамотному макроэкономическому управлению». Так что любой фонд – не панацея, а всего лишь подспорье.
Асель Асхатова
Помнится, в советское время достижения народного хозяйства зачастую облекали в формы наподобие «в закрома Родины отгружено столько-то тонн пшеницы, столько-то хлопка» и т.д. Пускай мало кто знал, где находятся эти закрома, когда они наконец заполнятся, но почти каждый труженик ощущал при этих рапортах чувство умиления и исполненного долга. При этом если прежде хлеб был всему голова, то в реалиях суверенного Казахстана всему головой стала нефть, особенно с конца 1990-х, когда цены на главное природное богатство республики превзошли все мыслимые и немыслимые ожидания. Собственно, тогда и возникла идея создания Национального фонда, где копились бы излишки от неф-тяных доходов.
К слову, Казахстан был не первым, кто пошел на такой шаг. Еще с 1960-х во многих странах, экономика которых в значительной степени зависит от экспорта минерального сырья, начали создаваться резервные фонды. В зависимости от решения местных правительств они исполняли разные функции: покрытие дефицита бюджета при падении цен на экспортные товары, если наоборот, то – избежание раздувания бюджета и перегрева экономики, сдерживание инфляции, накопление финансовых резервов на случай кризисных явлений, источник капитала для вложений в национальную экономику, улучшение благосостояния народа, развитие социальных программ и так далее. Но независимо от различий в названиях и приоритетов, все они по-разному справлялись с возложенными задачами. Почему? Попытаемся выяснить на конкретных примерах.
Норвегия
Опыт Норвегии представляет особый интерес не только в силу своей успешности, но и по причине того, что именно он был взят за основу при создании Казахстаном собственного Национального фонда. Эта скандинавская страна, третий в мире экспортер нефти и газа, учредила Государственный нефтяной фонд (ГФН) в 1990 году. Он одновременно исполняет роль как стабилизационного фонда, так и фонда будущих поколений. В среднем за первые десять лет доходность ГФН составляла 4,5% в год, в последующие годы – 8,5%. В общей сложности уже на начало 2006 года в нем было накоплено 220 млрд долларов (75% ВВП). При этом правительство Норвегии проводит политику пополнения фонда очень жестко. В результате связь между притоком неф-тедолларов и бюджетными расходами стала даже обратной: чем выше нефтяные цены, тем меньше бюджетные расходы, и наоборот. Одна из особенностей данного фонда в том, что сначала абсолютно все доходы Норвегии от нефтяных операций идут не в бюджет, а именно в ГФН, после этого парламент решает, какую часть из него направить на покрытие бюджетного дефицита. То есть для перераспределения в бюджет нужны доказательства, что иначе как за счет части нефтяных доходов стране просто не выжить. Благодаря такому подходу норвежцам удается большую часть фонда запускать на сбережение и приумножение его средств за счет возможностей мирового фондового рынка.
Другое отличие ГФН заключается в отсутствии таких традиционных атрибутов, как статус юридического лица, обособленный аппарат управления, собственные счета в банках. Норвежский фонд – это всего лишь специальный счет Министерства финансов в главном банке страны. Соответственно ежеквартально Нацбанк Норвегии отчитывается перед Минфином, а тот – перед парламентом. Ежегодно публикуется подробный отчет фонда, заверенный независимым аудитором, которого нанимает Минфин. Кроме того, Нацбанк Норвегии открыл в Интернете обстоятельный веб-сайт о деятельности ГФН.
Что касается вложений ГФН, то их большая часть переводится за пределы Норвегии в ценные бумаги, прежде всего государственные, 21 страны. Закон о фонде предписывает 40–60% его накоплений вкладывать в Европе, 20–40% – в Америке и 10–30% – в Азии и Океании. При этом 50–70% накоплений ТФН предписано вкладывать лишь в бумаги с фиксированным доходом (как правило облигации) и лишь 30–50% – в более рискованные акции с «плавающей» прибыльностью.
США (Аляска)
Американский опыт накопления неф-
тяных излишков нашел отражение в неф-теносном штате Аляска, где с 1976 года действуют сразу два фонда – Конституционный бюджетный резервный фонд (КБРФ) и Постоянный фонд Аляски (ПФА). Первый из них используется на покрытие текущего дефицита бюджета, второй служит резервом будущих поколений, сюда отчисляется 25% средств, полученных правительством штата от нефтяных компаний (налоги, лицензии на бурение, плата за использование нефтепровода), а часть прибыли, что немаловажно, идет на дивиденды жителям Аляски. Так, например, если объем ПФА в 2005 году составил 32 млрд долларов, то дивиденды – 845 долларов на человека. Средняя доходность фонда за последние пять лет была на уровне 5,8%. В состав портфеля, как и в случае с Норвегией, входят акции компаний США (35%), американские облигации (25%), ценные бумаги других стран (22%), недвижимость (10%) и прочие инвестиции (8%). Основной капитал ПФА постоянно инвестируется и не может быть потрачен на другие цели без изменения Конституции штата простым большинством на референдуме населения Аляски.
В обоих случаях деятельность КБРФ и ПФА максимально прозрачна: принципы и правила распределения и инвестирования фондов, а также результаты деятельности регулярно публикуются в СМИ. Немаловажная деталь – фонды подотчетны не только исполнительной и законодательной властям, но и любому гражданину 51-го штата.
Венесуэла
Опыт функционирования нефтяных фондов в Норвегии и Америке скорее исключение из правил. В подавляющем большинстве случаев их использование приводило к неограниченному росту государственных расходов, резкому снижению качества планирования бюджета, а также его исполнения. Как пример такой ситуации рассмотрим результаты деятельности двух фондов в Венесуэле.
Фонд макроэкономической стабилизации (ФМС) в этой латиноамериканской стране создан в 1998 году. Основная его цель заключалась в том, чтобы оградить бюджет и экономику от колебаний цен на нефть. Изначально так оно и происходило, когда ФМС имел прозрачные правила накопления и расходования средств. Критерии наполнения фонда также были сформулированы достаточно жестко: если мировая цена на нефть превышает нормативную (14,7 доллара за баррель), то каждый доллар сверх этого идет в фонд. Но уже на следующий год после создания ФМС в его правила были внесены существенные изменения, которые позволили Президенту Венесуэлы монопольно распоряжаться средствами фонда, тратить нефтяные накопления на социальные цели, инвестиции внутри страны и даже на погашение ее долгов. Эти поправки существенно ослабили стабилизационную роль ФМС. Правила перечисления средств в фонд тоже часто изменялись, а бюджет государства сводился с постоянным дефицитом. К 2003 году резервы фонда насчитывали всего 2,59 млрд долларов, но правительство Уго Чавеса вскоре истратило и эти деньги, и сейчас фонд фактически не функционирует.
Примерно схожая судьба постигла Венесуэльский инвестиционный фонд (ВИФ), который был создан в середине 1970-х. Его ресурсы начали инвестировать в акции государственных предприятий, большинство из которых оказались убыточными. Особенно это касалось компаний электроэнергетического сектора. Практически осуществлялось внебюджетное субсидирование. При высоком уровне коррупции, отсутствии прозрачности ВИФ перед обществом и парламентом, а также постоянном дефиците и зависимости указанных компаний от трансфертов из центрального бюджета деятельность ВИФ к началу 2000-х официально была признана неэффективной.
Кувейт
На другом краю света, Ближнем Востоке, первой страной, образовавшей нефтяной фонд, стал Кувейт. Здесь существуют Бюджетный резервный фонд (БРФ), основанный еще в 1960 году, и Фонд будущих поколений (ФБП), основанный в 1976 году. Стартовым капиталом ФБП стала половина накоплений Резервного фонда, который осуществляет практически все государственные инвестиции в экономику. Затем, по правилам ФБП, в него перечисляются 10% госдоходов, и это независимо от их происхождения и цен на нефть. В 2005 году объем обоих фондов превысил 80 млрд долларов, что составляет около 170% ВВП. При этом почти все средства ФБП вложены за пределами Кувейта. Согласно законодательству, подробная информация об активах фонда не подлежит публичному оглашению, что делается под флагом защиты этого финансового источника от политических спекуляций. Один из немногих гласных параметров ФБП – отчисление 10% всех его накоплений, включая инвестиционные доходы, в пользу будущих поколений кувейтцев. Более того, именно из этих фондов Кувейт профинансировал восстановление страны после войны 1990–1991 годов.
Между тем устойчивое увеличение данных фондов позволило правительству Кувейта направлять определенную их часть на инвестиционные цели. Еще в 1982 году был создан еще один фонд – инвестиционного назначения. Если первые два фонда управлялись Министерством финансов, то новый стал функционировать как независимый институт. Консервативность прогноза нефтяных цен была положена в качестве основного принципа, согласно которому формировались и распределялись средства фондов. Все это оказало весьма позитивное влияние на экономику страны, ее устойчивость. Достаточно сказать, что за последние два десятилетия средний профицит бюджета в Кувейте составлял 10% ВВП. Кроме того, важным подспорьем служит инвестиционный доход нефтяных фондов Кувейта, который является второй по значимости статьей дохода госбюджета, составляя в последние годы примерно 35% общих его доходов.
Оман
В соседнем арабском княжестве Омане в 1980 году создан Государственный общий резервный фонд (ГОРФ). Он был призван компенсировать возможное снижение доходов от экспорта нефти. Однако правительство не раз обращалось к финансам фонда для текущей защиты бюджета от потрясений на мировых рынках. В 1990 году к ГОРФу прибавился Фонд непредвиденных расходов (ФНР), который через три года преобразован в Нефтяной фонд (НФ). Цель последнего – служить источником инвестиций для нефтяного сектора. Нужно подчеркнуть, что система пополнения данных фондов была очень сложная – сначала шло 15, потом 5% всех нефтяных доходов, а перед созданием ФНР – вся выручка, превышавшая доход 15 долларов с барреля. Затем ГОРФу доставалось с барреля по 2 доллара (при цене более 15 долларов), по 0,5 доллара шло в ФНР и Нефтяной фонд, а оставшаяся сумма – в бюджет. Как итог частых изменений правил игры и базовой (расчетной) стоимости сырья, а также использования доходов на текущие задачи произошло снижение стоимости активов нефтяных фондов Омана.
Нигерия
Если бы существовала номинация «Самый негативный пример создания и функционирования нефтяного фонда», то безоговорочная победа принадлежала бы Нигерии. В сентябре 2004 года правительство этой центральноафриканской страны приняло решение создать Стабилизационный фонд и перевести в него 50% нефтяной сверхприбыли за предыдущий год. Однако уже в ноябре того же года из этих средств было изъято 280 млн долларов, которые потратили на компенсацию гражданам их затрат на бензин. Остальные деньги по коррупционным схемам, как и последующие доходы от нефти, просто исчезли в карманах частных владельцев. После этого фонд так и не начал функционировать. Итог малоутешителен: Нигерия зарабатывает на нефти порядка 10 млрд долларов в год, а иностранные компании, ведущие добычу нефти в стране, – 150 млрд. Но даже дивиденды из этой суммы населению могли бы достигать 150–200 долларов в год на человека в год при 10-процентной арендной плате за разработку ресурсов. Вместо этого с ростом нефтяных доходов бедность населения только увеличивается.
Здесь нужно подчеркнуть, что источники пополнения фондов, а тем более их названия не всегда имеют значение для их успешного (или безуспешного) функционирования. Важнейшую роль в оперировании нефтяными фондами играет их основная целенаправленность и доступность данных средств для использования правительством. Поэтому можно сделать вывод, что если средства фондов легкодоступны правящей элите, тогда, скорее всего, их деятельность будет не совсем успешной и тем более непродолжительной, и это хорошо иллюстрируют примеры Венесуэлы и Нигерии, чьи резервные фонды имели совсем недолгую историю.
СНГ
С недавних пор нефтяные фонды появились и в СНГ, на долю которого приходится 14% общемировых поставок нефти и 28% добычи природного газа.
Первой ласточкой стал Азербайджан, который создал Государственный нефтяной фонд (ГНФ) в 1999 году. Затем, в 2001 году, создан Национальный фонд (НФ) Казахстана, а в начале 2004 года – Стабилизационный фонд (СФ) России. Хотя у последней неофициально уже с 2001 года существовал Фонд финансовой поддержки. С одной стороны, все эти три нефтяных фонда создавались по-разному и преследовали разные задачи. Отличалась и операционная среда для каждого из них. Так, в отличие от Казахстана и России, азербайджанский фонд официально не предназначался для целей стабилизации экономики, так как чистые потоки денежных средств не были связаны напрямую с ценами на нефть или бюджетной позицией. Тем не менее, поскольку часть годовых поступлений ГНФ Азербайджана могла использоваться и на социальные или инфраструктурные проекты, фактически фонд выполнял функцию стабилизатора.
Вместе с тем есть немало общих черт для нацфондов в СНГ. Во-первых, у всех трех фондов не установлено верхнего предела накопления, поэтому с момента их создания объем аккумулированных в них средств стабильно увеличивался. К началу 2009 года активы ГНФ, НФ и СФ достигли 12, 21 и 157 млрд долларов соответственно. Во-вторых, многочисленные «исключения из правил» при расходовании средств фондов ставят под сомнение их долгосрочную эффективность. В-третьих, роль парламента в контроле и распоряжении ресурсами нефтяных фондов близка к нулю. Общественность и СМИ располагают лишь скудными данными отчетов. Все это ведет к распылению резервов неф-тяных фондов, низкой отдаче. Неслучайно в анализе Всемирного банка сказано: «Когда во главе нефтяного фонда стоит чиновник исполнительной власти, решения об использовании доходов фонда становятся политическими». Это отчасти подтвердилось в 2008 и 2009 годах, когда в целях борьбы с глобальным кризисом Баку, Астана и Москва распечатали нефтяные фонды. Но солидные финансовые инъекции эффекта не дали.
Итого
Таким образом, опыт деятельности национальных нефтяных фондов не слишком вдохновляет. Их можно классифицировать на три группы: собственно стабилизационные фонды (заначка на черный день – для экономик, которые целиком зависят от цен на сырье), фонды будущих поколений (деньги откладывают родители, чтобы их тратили дети) и фонды «справедливости» (доходы делят между гражданами). Хотя это в теории. На практике же любой фонд – это всего лишь форма, содержание которой может быть как со знаком плюс, так и со знаком минус.
Международный валютный фонд, анализируя работу большинства национальных фондов мира, признал наиболее успешным опыт Норвегии, Аляски, Кувейта и Чили как стран, добившихся разумного сочетания накопительных и стабилизационных функций своих фондов. При этом аналитики МВФ сочли необходимым предупредить: «Фонд стабилизации доходов не может заменить грамотное финансовое управление, а успех либо неудача может в равной степени объясняться как финансовой дисциплиной в стране, так и управлением фондом. Поэтому неудивительно, что схемы стабилизации работают более успешно в странах, подверженных финансовой дисциплине и грамотному макроэкономическому управлению». Так что любой фонд – не панацея, а всего лишь подспорье.
, 
