, 
Параллели ОБСЕ и НПО
Накануне саммита ОБСЕ 28–29 ноября группа независимых организаций гражданского общества проведет параллельную конференцию в Астане. Данный форум призван стать платформой для разработки стратегий независимого гражданского общества по укреплению ОБСЕ и ее механизмов в области человеческого измерения. И хотя конференция не является частью официальной программы саммита, однако, в духе всего Хельсинкского процесса, принципов свободы гражданского выражения мнений и доброй воли, она будет направлена на разработку рекомендаций, способствующих реализации главных целей ОБСЕ, более полному раскрытию потенциала организации.
Организационный комитет конференции, состоящий из 20 неправительственных организаций из различных стран региона ОБСЕ, выбирал участников на основе принципов сбалансированного географического представительства организаций независимого гражданского общества, обладающих экспертизой по обсуждаемым вопросам.
В рамках конференции Гражданский альянс Казахстана (ГАК) проведет сопутствующий сайд-ивент. Тема: «Транспарентность институтов гражданского общества, повышение доверия к деятельности НПО». Мероприятие нацелено на обсуждение вопросов транспарентности деятельности НПО перед своими целевыми группами и населением в целом, готовности НПО следовать таким принципам, как прозрачность и ответственность перед обществом. Кроме того, ГАК проведет дискуссию по вопросам того, как создать и продвигать стандарты работы и отчетности перед сообществом, способствующие укреплению третьего сектора, системы верификации НПО, общественного мониторинга и оценки оказываемых ими услуг, отчетности перед бенефициариями по указанным услугам в рамках государственного социального заказа.
В связи с этим уместно проанализировать опыт ОБСЕ, а также стран-членов этой организации в части развития НПО и становления институтов гражданского общества.
ОБСЕ и НПО
ОБСЕ «держит связь» с НПО, в первую очередь, через Бюро по демократическим институтам и правам человека. БДИПЧ состоит из двух отделов: отдела по выборам и отдела по человеческому измерению/строительству демократии. Первый играет активную роль в наблюдении за проведением выборов и содействии становлению национальных избирательных органов, оказывает техническую помощь в развитии национальных правовых институтов, занимается подготовкой наблюдателей ОБСЕ, следящих за положением дел в сфере прав человека и проведением выборов. В рамках миссии наблюдатели по итогам выборов подготавливают доклад о нарушениях, если они имели место, и рекомендации о возможных улучшениях прохождения выборов.
Отдел по человеческому измерению/строительству демократии осуществляет конкретные программы, направленные на формирование НПО, построение гражданского общества и развитие демократии и прав человека в странах–участниках ОБСЕ.
В ведении обоих отделов находится контроль и содействие выполнению обязательств в области человеческого измерения
В 1997 году создан пост представителя ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации, который должен наблюдать за положением дел в этой области и оперативно реагировать на случаи серьезного нарушения государствами-участниками принятых в рамках ОБСЕ принципов и обязательств, касающихся свободы выражения своего мнения и свободы средств массовой информации.
Органом ОБСЕ, где на регулярной основе проводятся политические консультации и принимаются решения, является Постоянный совет. Его члены, постоянные представители государств–участников ОБСЕ, еженедельно собираются на заседания в конференц-центре Хофбург в Вене для обсуждения и принятия решений по всем вопросам, относящимся к компетенции организации. В Вене также часто проходят разнообразные неформальные встречи между делегациями. В Хофбурге проводятся заседания Форума по сотрудничеству в области безопасности (который занимается вопросами контроля над вооружениями и мерами укрепления доверия и безопасности).
Наряду с заседаниями этих органов для проведения политических консультаций периодически созываются встречи руководящего совета, в которых принимают участие руководители политических департаментов или иные высокопоставленные должностные лица государств-участников. Кроме того, один раз в год руководящий совет проводит встречу в Праге в качестве экономического форума. Министры иностранных дел стран ОБСЕ регулярно встречаются в рамках Совета министров, а каждые несколько лет проводится встреча на высшем уровне с участием глав государств и правительств (последняя состоялась в ноябре 1999 года в Стамбуле).
Действующий председатель (ДП) ОБСЕ несет общую ответственность за исполнительную деятельность. Пост председателя переходит от страны к стране ежегодно на основе ротации: в 2010 году его занимает Казахстан, а в 2011 году он перейдет к Литве. В своей работе ДП, министр иностранных дел страны, являющейся председателем, опирается на помощь «тройки», в состав которой кроме него входят предыдущий и последующий председатели. ДП также может назначать личных представителей, поручая им заниматься теми или иными проблемами или ситуациями.
Вместе с тем важно понимать, что ОБСЕ не имеет механизмов рассмотрения индивидуальных жалоб на нарушения каких-либо прав и основных свобод человека и их защиты международно-правовыми средствами. Одновременно это не лишает НПО возможностей обращения в структуры ОБСЕ и привлечения ее внимания к фактам (ситуациям) нарушения прав человека в той или иной стране и объединения усилий для обеспечения прав человека.
ОБСЕ и казахстанские НПО
ОБСЕ для гражданских обществ стран Восточной Европы и Центральной Азии остается, после ООН, единственной крупной международной организацией, где голос третьего сектора может быть услышан.
Помимо участия в обзорных конференциях НПО Казахстана реализуют множество проектов по человеческому измерению. И вообще ориентированность на население — это и есть главная задача неправительственного сектора, в том числе и в Казахстане. Так, например, активно продвигается гендерное равенство. Председательство в ОБСЕ, таким образом, предоставляет уникальную возможность перенять достижения в сфере гендерной политики стран, участвующих в ОБСЕ, и дальнейшего ее совершенствования.
Также НПО ведутся работы по наблюдению за выборами, по мониторингу качества государственных услуг, волонтерству, развитию неправительственного сектора, защите прав и интересов граждан (в частности оралманов), развитию средств массовой информации. Все это вкупе обеспечивает более высокий уровень демократии.
Кстати, формат «НПО плюс ОБСЕ» был заготовлен Казахстаном без учета предстоящего декабрьского саммита. Власти республики осознают, что от развития гражданского общества зависит конкурентоспособность страны на мировой арене. В связи с этим в Казахстане неоднократно проводились крупные мероприятия с участием НПО и органов государства.
Самыми актуальными направлениями деятельности НПО для населения в Казахстане, по данным на 2009 год, являются детские и молодежные организации (54%), организации оздоровительно-профилактического направления (43,6%), организации социальной защиты (38,1%), организации по поддержке инвалидов (39,1%), научные и образовательные организации (29,5%). В меньшей степени респонденты ощущают необходимость в спортивных организациях (22,3%), правозащитных организациях (21,6%), экологических организациях (20,3%), женских и гендерных организациях (20,1%). Организации по развитию СМИ (12,1%), организации по поддержке общественных инициатив (12,9%) и организации культуры и искусства (18,1%) являются низко востребованными среди респондентов. Тем не менее организации для развития современного гражданского общества и развития демократических инициатив существуют в Казахстане.
В качестве председателя ОБСЕ Казахстан будет выступать за соблюдение базовых принципов открытого участия НПО в деятельности организации, в соответствии с Хельсинкским документом 1992 года и Будапештским документом 1994 года.
Опыт стран ОБСЕ в неправительственной сфере
Деятельность НПО США, работающих в Казахстане, связана только с обучением и консультативной помощью. Сами же НПО в США занимаются разрешением различных ситуаций, от вопросов экологии до прав животных. Кстати, первыми НПО в мире стали именно НПО США.
В Европе, в частности в западной ее части, право на свободу объединений гарантировано Конституцией как право создавать неформальные объединения и учреждать организации по упрощенной процедуре регистрации. То есть в странах Западной Европы свобода объединений представляет собой обычное конституционное право. Данное право означает, что НПО имеют право на существование без получения на то предварительного согласия, при условии, что они не нарушают Конституцию.
Многие неправительственные организации в Европе занимаются организацией программ образования в области прав человека и осуществляют проекты с участием детей и молодежи в своих странах, поскольку образование в области прав человека является ключевым элементом обучения демократической гражданственности.
Также в Западной Европе существуют понятия «социальная ответственность бизнеса», «солидарность социальных групп» (профсоюзы) и т. д. В этом случае государству целесообразно делегировать некоторые свои полномочия другим организациям, разделив, таким образом, социальную ответственность. В Европе существует целый ряд законов, регулирующих эти отношения, например, законы о меценатстве, общественных и благотворительных фондах и т. д. Зачастую консолидированными средствами управляют фонды, выполняющие функции распределителя финансовых средств между другими организациями. В Казахстане пока такого нет, но в скором времени Гражданский альянс презентует и реализует свою программу по благотворительности и филантропии, которая в данный момент находится на стадии разработки.
Деятельность НПО стран СНГ– участников ОБСЕ
Азербайджан
По данным Минюста Азербайджана, на сегодняшний день в стране насчитывается около 2300 НПО. Их деятельность охватывает такие сферы, как права человека, экология, гендерные проблемы, защита прав беженцев и т. д. В азербайджанских НПО работают более 10 тыс. человек.
Отношение власти к деятельности НПО первоначально было отрицательным. Большую проблему для нее создавали, в частности, правозащитные организации. Однако в последние годы в этом процессе наметился прогресс. Инициатором завершения холодной войны между властью и НПО выступил президент Ильхам Алиев, который в прошлом году впервые направил очередному съезду ФHПО поздравление. Это стало свидетельством того, что власть осознает силу НПО и предпочитает наладить с ними диалог.
Армения
По сообщению Ереванского пресс-клуба, законодательство, регулирующее деятельность неправительственных организаций Армении, достаточно либерально. Позитивно оценивается их взаимодействие с ветвями государственной власти и СМИ. Что касается права на свободное проведение собраний, митингов, то, за исключением событий, связанных с силовым подавлением демонстрации оппозиции 12–13 апреля 2004 года, особых проблем в этой сфере нет. НПО предприняли тогда энергичные действия по защите арестованных активистов манифестации.
Армянские НПО активны и в сферах обеспечения права на частную собственность, защиты от экономической эксплуатации, создания и функционирования профессиональных организаций. Широкий резонанс вызвали события, связанные с нарушением прав домовладельцев на столичной улице Бюзанда, собственность которых была незаконно отчуждена. Демонстрации пострадавших и широкая поддержка НПО привели к тому, что Конституционный суд признал не соответствующими Основному закону нормативно-правовые акты, принятые правительством РА по этому вопросу.
Армянские НПО работают и в области защиты граждан от полицейского террора. Однако система физического насилия и пыток, особенно на стадии предварительного заключения, в Армении традиционно процветает.
Порядок регистрации общественных организаций в Армении весьма либерален. Вместе с тем в обществе существуют опасения, что намечаемые изменения в действующий Закон «Об общественных организациях» могут ввести дополнительные формы госконтроля над их деятельностью, как это было сделано в России.
Белоруссия
Статья 36 Конституции гарантирует гражданам Белоруссии право на свободу объединений. По оценкам белорусских правозащитников, сегодня в Белоруссии наряду с 2000 зарегистрированных НПО существует столько же незарегистрированных. В то же время в докладе Госдепа США отмечается, что «правительство применяло усложненную систему законов и постановлений о точной регистрации, ограничивающую возможность граждан создавать объединения».
С 1 января 2006 года в стране вступили в силу дополнения в Уголовный кодекс, которые предусматривают, что организация деятельности или участие в работе незарегистрированных НПО карается штрафом или арестом на срок до 6 месяцев либо лишением свободы на срок до 2 лет. Так, лидеры НПО «Партнерство», намеревавшейся наблюдать за ходом последних президентских выборов, были приговорены к тюремному заключению до 2 лет.
Жесткий курс на ограничение деятельности НПО белорусские власти взяли в 2003 году. Тогда в один год было ликвидировано 38 НПО, еще 51 — в 2004 году, 68 — в 2005-м. 200 организаций самоликвидировались. В течение 2003–2005 годов президент подписал ряд декретов и указов, которые лишили белорусские НПО возможности получать финансирование, как от международных организаций, так и от белорусских спонсоров.
Грузия
В этой стране насчитывается свыше 7000 НПО. Заметную роль играют Фонд Сороса, движение «Кмара», Институт свободы, Ассоциация молодых юристов. Наибольшую активность они проявили в период внутриполитического обострения, закончившийся в ноябре 2003 года грузинской «революцией роз», отставкой президента Эдуарда Шеварднадзе и приходом к власти «младореформаторов» во главе с Михаилом Саакашвили. На чем, кстати, некоторые из них заработали неплохие дивиденды: в структурах нынешней власти Грузии есть немало выходцев из этих НПО.
«Однако сейчас в Грузии делается все для того, чтобы максимально принизить роль НПО. Позиция нынешней власти сводится к тому, что в Грузии, дескать, уже есть демократия, а значит, можно обойтись и без НПО», — считает экс-госминистр по урегулированию конфликтов, член правления Института равноправия Георгий Хаиндрава. По его мнению, многие неправительственные организации сейчас испытывают жесткий прессинг со стороны госструктур. В Грузии в сфере НПО сложилась четкая градация: есть действительно независимые правозащитные организации, создающие руководству «лишние» проблемы, а есть «прикормленные» НПО, которые мало чем отличаются от правительственных структур. Если говорить о каком-то влиянии НПО на власть, то оно есть только у таких, «правильных» НПО.
Казахстан
Казахстан с момента обретения независимости накопил серьезный опыт в формировании и развитии неправительственного сектора. Плодотворна работа «третьего сектора» с более чем 5 тыс. НПО, создана законодательная база деятельности неправительственных организаций, налажен эффективный механизм взаимодействия НПО и государственных органов, ежегодно реализуются проекты государственного социального заказа. Также заметно повышение роли НПО в обществе, происходит процесс некоторой консолидации общественных организаций, примером чего могут служить Конфедерация неправительственных организаций Казахстана, Гражданский альянс Казахстана и др. Вместе с тем заметна роль неправительственных организаций как посредников между властью в лице государственных органов и обществом, решающих конкретные проблемы в социальной сфере.
Но имеется и ряд трудностей в развитии казахстанского неправительственного сектора. Сегодня в Казахстане существует более 5,8 тыс. НПО, но реально функционирует не более 40% организаций, имея необходимую материально-техническую базу, достигая заметных результатов в решении социальных проблем населения. Сказывается нехватка квалифицированных специалистов, работающих на постоянной основе, в большинстве случаев работа общественных организаций происходит определенными периодами, «от конкурса до конкурса», и работники, соответственно, также набираются на сезон. В региональном разрезе заметны специфические черты развития НПО, наиболее активные НПО в Астане и Алматы, а также в промышленных регионах страны, среди которых Карагандинская, Восточно-Казахстанская и Южно-Казахстанская области. Слабо развиты НПО в сельской местности. Население все еще не до конца понимает роль неправительственного сектора в общественной жизни страны, что говорит о недостаточном уровне политической культуры. Это объясняется отсутствием традиций в области деятельности НПО, сложившейся культурой взаимодействия государства и «третьего сектора».
Киргизия
В этой стране имеется несколько тысяч неправительственных и некоммерческих организаций. Согласно закону государство гарантирует им условия для нормального функционирования и запрещает вмешательство госорганов в их деятельность.
Вообще активность НПО в Киргизии, в том числе и на политическом поприще, весьма высока. Согласно отчету американского Госдепа, «финансируемые США неправительственные организации были очень активны в программах, связанных с выборами». Американский национальный демократический институт международных отношений профинансировал «параллельную табуляцию голосов на октябрьских выборах». При поддержке США киргизским неправительственным организациям были предоставлены 53 гранта на поддержку независимых СМИ, распространение информации, защиту прав человека и демократии.
Узбекистан
По данным ташкентского Института по изучению гражданского общества, в Узбекистане сегодня действует около 5000 НПО, занимающихся социально-экономическими правами граждан, проблемами женщин, молодежи, здравоохранения, образования и экологии.
Наиболее массовые общественные организации страны финансируются государством. Это молодежное движение «Камолот», объединяющее более 4,6 млн юношей и девушек, Комитет женщин, фонд «Махала» (поддержка органов самоуправления). Официальная позиция государства в отношении неправительственных организаций сегодня — объединение в единое целое современных демократических принципов и исконных национальных ценностей. Такая же позиция и в отношении действующих в стране примерно 50 зарубежных НПО. Закон о деятельности негосударственных некоммерческих организаций впервые в узбекской законодательной практике гарантировал защиту прав и законных интересов, доступ к информации, неприкосновенность собственности общественных организаций.
Таджикистан
По данным координатора проекта «Развитие гражданского общества в Таджикистане» Юсуфа Юсуфбекова, в этой стране зарегистрировано свыше 3000 НПО.
Часть НПО сосредоточена на решении проблем местных сообществ. Приоритетами в их деятельности является реализация социально-экономических проектов. По мнению Юсуфбекова, госструктуры заинтересованы контролировать деятельность НПО. В то же время все опрошенные представители госструктур признали полезность деятельности общественных организаций, оценив сотрудничество с ними как «удовлетворительное». Спонсирование деятельности организаций гражданского общества (ОГО) госструктурами на местном уровне в Таджикистане отсутствует. В то же время ОГО прекрасно понимают, что при плохих отношениях с местными властями могут возникнуть проблемы в осуществлении их проектов. В Таджикистане также имеются представительства около 20 международных НПО/НКО. В частности, представительство фонда Ага-хана, ТФ ИОО (Таджикский филиал института Открытое Общество — Фонд Сороса), Mercy Corps, «Спасение детей», ACTED, Американская ассоциация юристов и др.
Туркмения
В независимом Туркменистане, по данным местных наблюдателей, помимо квазиНПО советского типа, занимающихся женской, ветеранской, молодежной проблематикой и охраной природы, почти нет независимых НПО. Последние из них — два экологических клуба были закрыты в 2003 году под надуманными предлогами. В том же году были приняты закон об НПО и поправки в УК, предусматривающие тюремное заключение с конфискацией имущества за занятие «незаконной» общественной деятельностью. Окончательно все независимые НПО в Туркменистане были похоронены после грузинской, и особенно украинской «цветных революций». Через некоторое время под давлением критики международных организаций и американского Госдепа поправки об уголовном наказании за общественную деятельность были отменены, но ситуацию это не улучшило. Во время визитов в Туркмению делегаций ЕС, ОБСЕ, Госдепа США активистов НПО нередко сажают под домашний арест. Так, в декабре 2006 года был арестован эколог Андрей Затока. Его спасла только широкая международная кампания в его защиту, члены которой сумели достучаться и до Путина (Затока является и российским гражданином). Эколога осудили условно и выпустили в зале суда. Определенную роль в этом сыграла и смерть Ниязова. Новые власти просто не захотели отвечать по его счетам.
В то же время местные наблюдатели не склонны прогнозировать какие-то изменения в позиции властей по отношению к НПО в связи со сменой режима. Общественный сектор будет, по их мнению, находиться под неусыпным контролем спецслужб во избежание повторения каких-либо «цветных» сценариев, хотя никаких предпосылок для этого в Туркменистане нет.
Украина
Деятельность украинских НПО простирается от борьбы за экологию и права человека до влияния на внутриполитические процессы. По мнению некоторых экспертов, резкое усиление гражданского общества является симптомом опасного ослабления политических структур. Во времена «оранжевой революции» Виктор Ющенко отмечал важную роль неправительственных организаций в формировании гражданского общества. В то же время экс-спикер парламента Владимир Литвин считает, что НПО «рекрутируют свои кадры из очень узких слоев вездесущих элитных активистов, никак не связанных с теми, от чьего имени они выступают. В финансировании своей деятельности они на 100% зависят от иностранных спонсоров». Наиболее значимыми организациями, предоставляющими гранты украинским НПО, считаются международный фонд «Возрождение», Национальный фонд поддержки демократии (NED, США), Фонд Конрада Аденауэра (ФРГ), Freedom House и Центр информации и документации НАТО.
Самым ярким детищем гражданского общества на Украине стала «Пора», активисты которой не отрицают, что консультативную помощь в ее создании оказывали такие международные организации, как Немецкий фонд Маршалла, Freedom House, Национальный демократический институт. Эта же организация сыграла одну из ведущих ролей в «оранжевой революции». Именно «Пора» разбила первые 30 палаток, ставшие оргцентрами протестных акций. 1 августа 2005 года была зарегистрирована партия «Пора», которая, впрочем, не прошла в парламент на выборах 2006 года (Гражданский Альянс Казахстана).
