БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ БАЛЛАДА

«Административная реформа» обычно начинается тогда, когда работу одного с успехом начинают выполнять человек десять, а при удачном стечении обстоятельств и все двадцать. В этом случае, говоря языком биологов, происходит нарушение экологического баланса, при котором количество живых организмов на какой-либо территории превышает объемы кормовой базы. Проще говоря, количество чиновников начинает превышать количество работающих людей при параллельном сокращении доступа к распределительной кормушке. Нередко для избежания управленческого кризиса включается механизм внутренней защиты государственного организма, которому для лучшей адаптации к изменившимся внешним условиям необходимо сбросить немного лишнего веса. Именно об этом и было заявлено в начале сентября текущего года президентом Казахстана, на открытии очередной сессии парламента. В республике в очередной раз начались изменения в системе государственного управления, которая, по мнению главы государства, неадекватно реагирует на поставленные задачи. Как это обычно бывает в таких ситуациях, чиновничий мир превращается в напряженный жужжащий улей, где главными темами обсуждения являются: кого, когда, куда, за что сократят, чтобы всем остальным эффективнее работалось. Естественно, в первое время заявление президента о сокращении аппарата государственных служащих на 30% вызывает неприятные ощущения, но потом возобладает патологическая номенклатурная уверенность в том, что все рано или поздно вернется на круги своя. Хотя, с точки зрения повышения эффективности государственного управления, полноценную административную реформу надо было проводить еще несколько лет назад. Ведь основная проблема заключается в том, что существующая государственная машина действительно уже давно не поспевает за стремительными экономическими и политическими изменениями, которые произошли в Казахстане за последние несколько лет. И дело здесь не только в эффективном распределении полномочий между министерствами и ведомствами, а в том, что за все это время абсолютно не изменилась сущность нашей бюрократии, внутри которой настоящих государственников, как 9 граммов золота на тонну сульфидной руды. Получается, что решение сократить число государственных служащих в Казахстане на 30% имеет своей целью увеличить число этих самых государственников, которые к тому же должны научиться выполнять функцию менеджеров. Более того, новая административная реформа должна сделать то, чего всегда боится любой опытный бюрократ, – конкретизировать степень ответственности за вверенный участок работы. В частности, по мнению президента, за министерствами должны быть закреплены функции по выработке политики и контроля за ее реализацией. Они должны отвечать за принятие политических решений, нормотворческую деятельность и координацию работы комитетов. В свою очередь комитеты министерств должны самостоятельно заниматься реализацией политики, осуществлять контрольно-надзорные функции. Более того, для полноценного функционирования министерств, ведомств и акиматов должны быть усилены их полномочия и самостоятельность в принятии управленческих решений. Контрольным выстрелом прозвучали слова главы государства о том, что должна быть усилена ответственность первых руководителей и создана действенная система контроля за расходованием бюджетных средств. Помочь в этом нелегком труде готов статс-секретарь, который должен появиться в центральных государственных органах для того, чтобы курировать все внутренние дела государственных органов. По идее, это должна быть высшая административная должность, которую получают, только пройдя конкурсную комиссию Агентства по делам государственной службы, а теряют по согласованию с администрацией президента. Судя по официальным заявлениям, главная цель выведения нового homo burocraticusa связана с желанием избежать частой смены административных государственных служащих при замене политических руководителей. Тем самым вроде бы решится вопрос о преемственности политики и сократится текучка кадров, что, кстати, является давней болезнью всех государственных структур страны. Из этого можно предположить, что в дальнейшем статс-секретари могут появиться и у региональных руководителей в лице акимов. Ради объективности стоит отметить, что введение новой должности вряд ли можно считать казахстанским know how. Помнится несколько лет назад, будучи в Киеве, я столкнулся с активным обсуждением необходимости разделения политических и административных функций. В то время еще президент Леонид Кучма ввел должность государственного секретаря, который в отличие от министров как раз имел статус административного государственного служащего, не зависящего от политических рокировок. При этом украинские эксперты призывали власти дополнительно провести четкую классификацию государственных служащих, поделив их на административные, политические и патронатные. Если в Казахстане все получится, как задумано, то статс-секретарь будет довольно экзотическим номенклатурным персонажем, учитывая давнюю казахстанскую традицию систематических перемещений разных бюрократических фигур как по горизонтали, так и по вертикали. Но отличие казахстанской модели от украинского опыта заключается в том, что как в правительстве, так и на уровне регионов появится дополнительное «государево око», которое будет курироваться именно администрацией президента. Это в свою очередь еще больше повысит влияние данного исполнительного органа в рамках всей бюрократической системы страны. Причем в случае появления статс-секретарей в акиматах это будет отдаленно напоминать систему полномочных представителей президента России в регионах, которые также зависят только от президентской администрации. В этом случае с введением должности статс-секретаря в Казахстане может закончиться эпоха «региональных вотчин», которая превращала акима в полновластного хозяина отведенной ему территории. Было бы наивным считать, что, имея «крышу» в лице администрации президента, статс-секретарь будет выполнять только административную функцию. Вполне возможно, что многие акимы и министры заподозрят в нем дополнительные глаза и уши Астаны. Хотя появление статс-секретарей вполне вписывается в последние тенденции, связанные не только с усилением исполнительной вертикали и контроля за правительством и акимами, но с и ужесточением надзора за экономическими игроками в лице национальных компаний. То есть по всем направлениям идет борьба, выражаясь экономическим языком, с «непрофильными активами». Другой вопрос: «Может ли бюрократический аппарат эффективно бороться с самим собой?». Думаю, что вряд ли. В политической истории еще не было случая, чтобы эффективность государственного аппарата повышалась благодаря тому, что административную реформу проводят сами чиновники. По этому поводу есть даже закон Паркинсона, согласно которому любая бюрократическая структура рано или поздно начинает работать только на себя, превращаясь в самодостаточный организм. Поэтому любая административная реформа должна идти параллельно с увеличением общественного контроля за деятельностью чиновников. Просто количественное сокращение последних не более чем попытка бить по воздуху. Размах может быть большим, а эффект нулевой, так как управленческий аппарат снова будет разбухать. Что касается бонусной системы и увеличения заработной платы чиновникам, как одной из мер борьбы с коррупций, то это явление имеет не только социальную природу, но и психологическую. Чиновник, который привык брать взятки, даже при высокой зарплате не откажется от этой деятельности. Одна из причин этого лежит в так называемом синдроме временщика, когда очень многие рассматривают работу в государственном аппарате как хорошую возможность получить доступ к какой-либо кормушке. Частые кадровые перестановки заставляют их постоянно думать о возможности выжать из своего кресла максимум материальных благ. Объективности ради стоит сказать, что в мире нет идеального бюрократического аппарата. На неэффективность его работы жалуются и в США, и в Европе. Но все познается в сравнении. Например, государственный аппарат Сингапура, на который так любят ссылаться наши чиновники, действительно демонстрирует хорошую работу, так как в этом городе-государстве многие государственные структуры жили и работали по законам бизнес-корпораций, что заставляло предъявлять высокие требования к чиновникам-менеджерам. К тому же чрезвычайно жесткие наказания за коррупцию абсолютно для всех чиновников там сочетались с достаточно высокими заработками, которые были на одном уровне с доходами в бизнес-среде. Но это уникальная модель, которая вряд ли будет применима в Казахстане с учетом менталитета наших «слуг народа». Именно поэтому стране необходима новая генерация молодых и профессиональных управленцев. Казахстану необходимы эффективные механизмы циркуляции административной и политической элиты. Одним из таких каналов являются политические партии, которые во многих странах мира представляют собой кадровый резерв для государственного аппарата. Особенно это наглядно видно в том случае, если партии играют существенную роль при формировании правительства, что рано или поздно может произойти в Казахстане. Понятно, что появление нового поколения казахстанских чиновников, которые рассматривали бы себя в качестве менеджеров, нанятых народом для оказания государственных услуг, займет гораздо больше времени, чем хотелось бы. Но текущие потребности политического и экономического развития не дают возможности ждать. Эффективная реализация государственных программ необходима уже сейчас. В этом случае значительную помощь государственному аппарату могут оказать многочисленные негосударственные структуры, как, например, неправительственные организации и политические партии. Плодотворная кооперация между НПО, партиями и государственными структурами в сочетании с механизмом электронного правительства помогла бы решить большое количество существующих проблем в функционировании государственного аппарата. В этом случае была бы разрушена самодостаточность казахстанской бюрократии. Казахстанцам нужна не живучесть, а эффективность в работе «слуг народа», которые, как отмечал известный австро-американский политолог Йозеф Шумпетер, могли бы быть не помехой демократии, а ее неизбежным дополнением. Реформировать надо всю политическую систему, в которой бюрократический аппарат является лишь составной частью. Прозрачность, отчетность перед обществом, многочисленные социальные лифты для карьерного роста благодаря профессиональным данным – все это поможет административной реформе. Кроме этого нельзя не отметить одну из самых ключевых задач в реформировании государственного аппарата. Речь идет о создании электронного правительства, которое многие рассматривают в качестве панацеи от коррупции и надежного механизма, способного повысить эффективность государственного управления. Идея в целом не плохая, но смущает то, что электронное правительство вводят сами чиновники, а это аналогично тому, как, если бы приговоренному к расстрелу давали возможность самому заряжать оружие. Скорее всего, выстрелы были бы холостые.