Контрразведка

Ядвига Ядова  

Законопроект о борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма вызвал много вопросов не только у отечественных бизнесменов и депутатов, но и у иностранных экспертов. К активным дискуссиям подключилось Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ/ОБСЕ) в Казахстане, которое совместно с Форумом предпринимателей Казахстана провело ряд «круглых столов» по обсуждению законопроекта.
БДИПЧ/ОБСЕ привлекло зарубежных исследователей для оценки законопроекта, включающей правовую экспертизу с точки зрения верховенства закона и соответствующих международных практик, а также обязательств в рамках ОБСЕ.

Выводы международных экспертов в основном однозначно критичны.
Так, эксперт БДИПЧ/ОБСЕ Питер Биннинг на заключительном «круглом столе» в Астане заявил, что «ряд положений» обсуждаемого законопроекта «не соответствует международной практике, и мы рекомендуем его разработчикам прислушаться к мнению наших экспертов».
В частности, бюро рекомендует не включать орган финансового мониторинга в состав Генеральной прокуратуры, поскольку «функционирование данного ведомства подразумевает оперативную независимость и автономность действий без вмешательств извне».
Включение органа финмониторинга в структуру прокуратуры, по мнению эксперта, сделает коммерческую информацию уязвимой от «ненадлежащего использования»: «Частная информация может легко использоваться неправильным образом и стать инструментом подавления бизнеса. Поэтому эти данные требуют надежной охраны».
Другой эксперт, профессор права из американского университета г.Сент-Луиса Стивен Тейман сделал развернутый анализ мировой практики борьбы с отмыванием доходов. Он отмечает, что в большинстве стран, в которых были приняты законы об обязательной отчетности по подозрительным или крупным финансовым операциям, могущим являться попыткой отмывания доходов или финансирования терроризма, были созданы т.н. подразделения финансовой разведки (ПФР). Их деятельность заключается в сборе, анализе и распространении информации по подозрительным сделкам среди правоохранительных и прокурорских органов. Подобные агентства объединены в Международную ассоциацию Egmont Group, в которую входит 101 член.
Как отмечает профессор Тейман, только в четырех странах, входящих в данную ассоциацию, структуры финмониторинга действуют в составе прокуратуры в Египте, Чили, Люксембурге и Дании. Кроме того, на Барбадосе, в Сальвадоре, Латвии, Австралии, Израиле и Тайване ПФР входят в структуру прокуратуры или Генеральной прокуратуры, «но только с административными полномочиями». Чаще всего специальные структуры по мониторингу подозрительных финансовых операций входят в состав министерств финансов, центральных банков, министерств юстиции или являются абсолютно независимыми структурами.
В США структурой, ответственной за сбор отчетов о банковских операциях, является Агентство по финансовым преступлениям (Financial Crimes Enforcment Network - FINCEN), основанное в 1990 году, как подразделение Государственного казначейства США. В соответствии с Положением 314(а) Патриотического акта США 2001 года казначейством с целью получения сведений о финансовых потоках и структурах по отмыванию доходов террористических организаций были разработаны соответствующие механизмы координации действий между FINCEN, правоохранительными органами и банками.
Эти механизмы предусматривают, что прокуратура и полиция имеют доступ к т.н. ОПО – «отчетам о подозрительной деятельности», предоставляемыми банками в FINCEN. Любая другая информация о финансовых операциях, в том числе и т.н. ОВО – «отчетность по валютным операциям», которую также собирает FINCEN, может быть получена правоохранительными органами только по решению суда. В соответствии с требованиями FINCEN для получения доступа к конфиденциальной информации спецслужбы «должны доказать, что их запрос связан с обоснованным предположением о факте отмывания доходов или финансирования террористической деятельности».
Российский комитет по финансовому мониторингу (КФМ) создан в структуре министерства финансов в 2001 году. В соответствии с законом 2004 года, регулирующим деятельность КФМ, основной его функцией являются «сбор, обработка и анализ информации об операциях с финансовыми средствами или другой собственностью» и предоставление ее правоохранительным органами. С оговоркой: «Если существуют достаточные основания полагать, что подобная операция или сделка может быть связана с легализацией (отмыванием) доходов от незаконной деятельности или с финансированием террористической деятельности».
В Дании, где ПФР входит в состав прокуратуры, требование отчетности действует только в отношении «действительно подозрительных операций». Сведения о них поступают в Секретариат по противодействию легализации незаконных доходов, входящий в структуру отдела прокуратуры по борьбе с финансовыми преступлениями.
Финансовая разведка в Великобритании называется Управление по финансовым услугам (Financial Services Authority) и создана при парламенте для мониторинга отчетной информации, поступающей от банковских организаций.
На родине конфиденциальности банковской информации – в Швейцарии мониторинг проводят сами финансовые организации. Банки, страховые и кредитные организации уполномочены государством проводить независимый самостоятельный мониторинг и обмен информацией об операциях через независимую ассоциацию специализированных организаций. В государственный офис по отчетности в отношении легализации незаконных доходов (Reporting Office for Money Laundering - ROML) банки обязаны подавать информацию о подозрительных операциях только, если они не входят в вышеназванные ассоциации. ОПО поступает в независимую ассоциацию от ее членов, которые на общем собрании решают, передавать ли данную информацию в ROML.
Как отмечает Стивен Тейман, в европейских странах развивается тенденция переноса ответственности и функций сбора и анализа непроверенных сведений ОПО и ОВО в ведение независимого от прокурорских или правоохранительных органов агентства. При этом ни в одной из стран предварительная непроверенная информация об операциях не поступает непосредственно в прокурорские и правоохранительные органы.
Профессор Тейман отмечает, что «главной проблемой» казахстанского законопроекта об отмывании доходов является «попытка принудить банковские организации и юридические лица предоставлять в распоряжение одной из структур Генеральной прокуратуры информацию по банковским и коммерческим операциям вне зависимости от того, существуют ли какие-либо подозрения по поводу последних или нет, и вне зависимости от того, существует или нет «достаточное основание» для связи этих операций с преступной деятельностью».
При этом американский эксперт особо подчеркивает, что проектом закона «не предполагается какое-либо участие в данном процессе судебных органов».
По мнению Стивена Теймана, «расширение полномочий прокуратуры в отношении частного бизнеса может не только не противодействовать отмыванию доходов, но, скорее всего, станет причиной возникновения серьезных препятствий на пути развития частных коммерческих и банковских организаций».
Американский правовед отмечает, что «в системах, где коррупция в государственных органах процветает, национальные природные ресурсы расхищаются через продажу по заниженным ценам, а коммерческие контракты заключаются на основании внутренней информации, и все это является богатейшим источником незарегистрированных доходов, ничто не может заставить правоохранительные органы, включая прокуратуру, отказаться от конфискации этих нелегальных доходов и отмывания их через собственные коррумпированные структуры…».
Даже в США, отмечает эксперт, «получил развитие определенный вид коррупции, когда в определенных ситуациях прокурор принимает решение по поводу того, кого подвергнуть аресту, а кому предложить заключение выгодной сделки, когда дело касается сокрытия крупных нелегальных доходов или собственности».
Эксперт предлагает Казахстану начать «разумное движение с осторожных шагов». Это может быть создание программы отчетности, контролируемой самой банковской системой. Ограничение прокурорского доступа к соответствующей информации «только по расследованиям, в которых правоохранительным органам удалось обеспечить доказательства достаточных оснований» или при «действительно подозрительных операциях», о которых сообщают сами банки, желающие защитить себя от потенциальной ответственности за отмывание незаконных доходов.
Между тем эксперт БДИПЧ/ОБСЕ Питер Биннинг обращает внимание на размытость некоторых формулировок казахстанского законопроекта. В частности, по мнению эксперта, «в проекте закона дано нечеткое определение понятия «подозрительная финансовая операция». Оно обязывает предпринимателя сообщать в будущий надзорный финорган обо всех сделках, превышающих определенную сумму. То есть сообщение о таких сделках требуется даже при полном отсутствии каких-либо подозрений в их законности». «В этом заключается грубое вмешательство в частную жизнь. Я убежден, что это положение неверно, и необходимости в его введении просто нет», - заявил П. Биннинг в ходе «круглого стола» в Астане.
БДИПЧ/ОБСЕ рекомендует также разработчикам законопроекта уточнить термин «отмывание нелегальных доходов».
«Нет сомнения в том, что эффективные законы, направленные против отмывания денег, необходимы, однако в таких законах должен быть четкий баланс между эффективной борьбой с преступными деяниями и защитой основных прав человека, неприкосновенности частной жизни», - подчеркнул господин Биннинг.
В заключение он отметил, что «с принятием закона о противодействии отмыванию денег станут востребованы юристы и адвокаты, специализирующиеся в этих вопросах». Таким специалистам «необходимо обеспечить соответствующую защиту для сохранения их профессиональной тайны». «Однако тайна консультации с юристом в законопроекте не гарантирована», - считает эксперт.
Участвовавший в работе «круглого стола» руководитель аппарата Генпрокуратуры Казахстана Серик Темирбулатов не согласился с выводами международных экспертов: «Орган финмониторинга при Генпрокуратуре - не надзорный и не проверяющий, как ошибочно полагают эксперты БДИПЧ/ОБСЕ, а аналитический. Его руководитель будет назначаться главой государства, и, следовательно, подотчетен орган будет президенту».
Говоря о «критериях подозрительности», представитель прокуратуры сообщил, что они «будут определяться в подзаконных актах, и их будут разрабатывать не только орган финансового мониторинга, но и Национальный банк, Агентство финансового надзора, министерство финансов, может быть, эти вопросы будут согласовываться и с правоохранительными органами».
Недопущение коррупции среди сотрудников органов финмониторинга, по мнению С.Темирбулатова, обеспечит то, что «если орган не является проверяющим, надзирающим, выдающим какие-либо разрешения, то, извините, за что тогда ему давать взятки?»