«Железный век» или «красные флажки» - что пересилит?

На вопросы «Эксклюзива» отвечает Евгений Порохов, директор НИИ финансового и налогового права, кандидат юридических наук.

- В начале 1990-х Казахстан буквально ринулся в новую тогда для себя стихию привлечения масштабных иностранных инвестиций. Результат известен:  инвестиции. Контракты – все это есть, но даже на официальном уровне порой признавалось, что тогда не все оказалось правильно просчитано, в силу нехватки опыта недостаточно оказались защищены интересы страны.  На Ваш взгляд – действительно ли те условия, которые были предложены иностранным компаниям, адекватны ситуации? Может быть, и правда, слишком много предложили?
- По моему мнению, как и по мнению большинства экспертов, и это, кстати, подтверждается динамикой тех процессов, что шли в экономике в последние годы, Казахстан в то время больше выиграл, чем проиграл.
После падения СССР республика оказалась без доходов, налаженных средств коммуникации, без специалистов в области менеджмента и маркетинга, и необходимо было любыми путями привлечь весь этот потенциал, чтобы хоть как-то обеспечить становление и функционирование национальной экономики, до тех пор, пока не оформится национальный капитал, не сформируются национальные кадры. В законодательстве тогда были сплошные пробелы, и контракты по приватизации и недропользованию заключались в срочном порядке самим правительством и Госкоиммущества. В итоге в Казахстан вошли крупнейшие нефтегазовые игроки. Во всяком случае, нефтяная индустрия оказалась в руках специалистов, которые знали, что с ней делать; хотя, естественно, контракты были заключены на максимально выгодных для них условиях. И тем не менее там были учтены и интересы нашего государства, позволявшие ему существовать, хотя бы в сложных экономических рамках того времени.
Следует учитывать еще и то, что на тот момент в Казахстане не было сформированной концепции государственных доходов, только-только произошел отказ от прямого государственного регулирования экономики, и у государства не было уверенности в том, что оно сможет просуществовать за счет косвенных источников доходов. Те финансовые вливания, которые были предусмотрены в приватизационных контрактах, позволили «залатать» самые опасные «дыры» в расходной части бюджета в 1991-1994 годах. С их помощью удалось создать условия для формирования самостоятельной независимой налоговой системы, апробировать ее в действии, более или менее определить основные направления своей инвестиционной политики, которые уже вылились в принятие закона об иностранных инвестициях 1994 года. И в нем впервые было одновременно, с одной стороны, выражено максимально благоприятное отношение к иностранным инвесторам, даже благоприятнее, чем оно было по отношению к
отечественным инвесторам, с другой – проведена грань между ними и собственно казахстанскими интересами. Но, в общем, справедливо говорится о крайней лояльности этого закона в отношении иностранных инвесторов. Ведь тогда вопрос о взаимоотношении иностранного и местного капиталов остро не стоял, они элементарно не были конкурентны между собой. И такая ситуация всеми воспринималась нормально. Хотя в теории международного права самым благоприятным режимом для иностранного капитала является национальный режим, что означает, что иностранцы пользуются такими же правами и обязанностями, что и сами граждане данной страны.
Вообще, если искать какой-то образ этапов государственного поощрения иностранных и отечественных инвестиций, отношения государства к ним, то 1991 - 1994 годы были «золотым веком» иностранных инвесторов в республике. Это было время абсолютного, максимального благоприятствования им. Оно характеризуется заключением индивидуальных контрактов с крупными иностранными инвесторами преимущественно на недропользование, заключавшихся на 20, 30, 50 лет. В контрактах определялся индивидуальный налоговый режим для иностранных инвесторов, провозглашался принцип стабильности налогового режима, закрепленного в контракте на весь период действия контракта, независимо от изменений налогового законодательства РК в будущем. Так называемая «дедушкина оговорка» защищала их от любых зигзагов политической и законодательной конъюнктуры на длительные сроки. И все это действует и поныне.

- Но длилась та эпоха не слишком долго; где-то со второй половины 1990-х ситуация начала меняться, хотя и не быстро…
-  Да, контуры самостоятельной и независимой инвестиционной политики независимого Казахстана начали четко прослеживаться уже в 1997 году с принятием Закона о государственной поддержке прямых инвестиций. Тогда были определены приоритетные сектора экономики, было введено понятие «прямых инвестиций» и перечень тех льгот и преференций, которые могут быть предоставлены инвесторам. То есть фактически тогда государство впервые задумалось о том самом наполнении казахстанского содержания, о котором в последние годы так много говорилось. Была сделана попытка на законодательном уровне создать условия для появления и развития активов вне сырьевой сферы экономики. Там были предусмотрены довольно либеральные меры по полному и частичному освобождению от подоходного налога в течение десяти лет, от налогов на имущество, предоставление натурных грантов и т.п. И именно в то время инвесторы как иностранные, так уже и отечественные активно использовали этот закон. Вот с этого этапа можно говорить о системном становлении отечественного бизнеса. И очень характерно,  что именно после этого стали слышны сначала отдельные, а затем и все более массовые возмущения отечественных бизнесменов тем, что иностранцы защищены и гарантированы от всех ухудшений законодательства, от увеличения налогового гнета, в то время как местный бизнес действует в режиме текущего налогового законодательства.
Может быть, отчасти предварительной заготовкой от этого стало принятие в 1994 году Закона РК «Об иностранных инвестициях» с законодательным предоставлением иностранным инвесторам правовых гарантий от ухудшения их положения в будущем. Так, в его 6-й статье все гарантии иностранным инвесторам были закреплены по пунктам, и попытки видоизменить статью впоследствии в целом больших результатов не дали. Хотя государство все-таки смогло добиться права устанавливать в текущем режиме акцизы на товары, ввозимые иностранными инвесторами на территорию Казахстана. Но тем не менее в целом иностранные инвесторы продолжали чувствовать себя весьма уверенно, при том, что объективно в своих расходах, своих действиях нередко переходили грань разумного. «Золотой век» для иностранных инвесторов кончился, но сменился вполне комфортным «серебряным».

- Затем согласно традиционной образности и исторической логике следует «век бронзовый»?
- Ну да. Этап 1997 - 2003 годов – это этап формирования целевой и осмысленной инвестиционной политики Казахстана; поощрения прямых инвестиций в приоритетные сектора экономики независимо от их происхождения, сближения правового регулирования иностранных инвестиций с отечественными. Хотя и  при сохранении их отдельного законодательного регулирования и очевидных преимуществ иностранных инвестиций перед отечественными, что выразилось в принятии и действии Закона Республики Казахстан 28 февраля 1997 года N 75-1 «О государственной поддержке прямых инвестиций» наряду с продолжением действия Закона РК «Об иностранных инвестициях». Эти метаморфозы стали результатом нараставшего конфликта и внутренних противоречий между иностранным и национальным капиталом. Иностранцы, конечно, начинали себя чувствовать все более неуютно в условиях, когда национальная буржуазия все прочнее становилась на ноги, и было очевидно, что существовавшая ситуация, без определенного пересмотра инвестиционного законодательства, противоречит и канонам международного права, и соображениям национальной безопасности. В итоге был принят и поныне существующий Закон «Об инвестициях». Сейчас согласно ему все вновь приходящие в Казахстан инвесторы равны в своих правах с отечественными инвесторами. Действительно, наступил, пользуясь нашей аналогией, «бронзовый век».

- Если ее продолжать, то теперь для иностранных инвесторов наступает «железный век», если не больше того; в русской поэзии есть и такой образ – «век-волкодав»…  Неожиданная атака правительства на кашаганский консорциум – не оттуда?
- Про «волкодава» это наверняка останется в пределах поэтической образности. Но, в общем, здесь есть, о чем рассуждать. Государство, конечно, поднаторев в опыте работы с инвесторами, в договорном и международном праве, в его частно-правовом аспекте, уже способно в лице первых лиц нашего правительства предъявлять претензии и даже ультиматумы к участникам консорциума, где государство является одним из участников, и претендовать на реализацию других своих прав. Тем более что в России был создан прецедент с Сахалином, который был, в общем-то, «проглочен» иностранными компаниями (и, наверное, не без доли и их вины в происшедшем).
О перспективах этих событий сейчас сложно говорить; не стоит забывать, что у тех крупных нефтегазовых компаний, что работают в Казахстане, весьма сильное лобби в своих государствах, обладающее различными рычагами влияния, которые могут быть задействованы в случае необходимости.
Надо сказать и следующее. Наблюдается парадоксальная ситуация, когда, с одной стороны, государство по своему участию в контракте является частно-правовым лицом, то есть находится в сфере экономических интересов субъектов предпринимательства, и в данном случае, предлагая свои природные ресурсы иностранцам, является и участником экономической деятельности. Но, с другой стороны, оно же  не лишается при этом своего международного суверенитета и самостоятельности в публичном праве. То есть государство, как двуликий Янус или двуглавый орел, в этой ситуации двуедино:  с одной стороны, оно  равноправный субъект гражданских и международных частно-правовых отношений, с другой – оно субъект публичной власти, который может принудить, обязать любого, в том числе и иностранца. И в данном случае контракты, заключенные государством с иностранными инвесторами, являются, как это ни парадоксально звучит, частно-публичными. С одной стороны, когда нужно «заманить» инвестора и получить что-то взамен, - это частный договор; с другой, когда необходимо показать власть и употребить силу, вспоминается, что государство есть публичный институт, который может применять все возможные ресурсы для привлечения должностных лиц, в том числе и иностранных, к ответственности за нарушения контрактов.

- Но Вы можете предположить ситуацию, при которой те или иные контракты с инвесторами могут быть пересмотрены?
- Государство, на мой взгляд, будет пытаться предпринимать усилия и шаги по пересмотру ранее достигнутых условий, но – только в рамках контрактов и только усилиями уполномоченных государственных органов переговорным и судебным путем. Министерства, само правительство устами премьера могут ставить эти вопросы, но ни в коем случае не президент как гарант прав и свобод всех граждан. И в том случае, если позиция правительства и премьера встретит ожесточенное сопротивление иностранных инвесторов и их лобби в их странах, глава государства вынужден будет включиться в этот процесс с тем, чтобы успокоить ситуацию и заявить, что взятые им лично на себя обязательства по гарантиям иностранным инвесторам сохраняют свою силу до окончания сроков действия контрактов. То есть существуют «флажки», красные ли или какого-либо иного цвета, дальше которых государство в спорах с инвесторами не пойдет. В любом случае противоречия, даже если они и войдут в состояние конфликтной ситуации, будут решаться дипломатическими методами и в правовом пространстве.