, 
Люди в черном
Вот уже двадцать лет длится реформа административно-государственного управления. Сначала, в 1990-е годы, под адмреформой понималось приведение старого, еще советского аппарата в соответствие с новыми экономическими реалиями. Позднее адмреформа обусловливалась необходимостью повысить качество госуправления путем создания новых институциональных структур и реформирования самого правящего класса. Однако каким бы ни было содержание адмреформы, ее цель всегда оставалась постоянной — укрепление президентской вертикали власти, что вполне естественно, имея в виду, что в Казахстане имеет место суперпрезидентская республика.
Попытаться уловить логику реформирования государственных структур или кадровых перемещений — занятие безнадежное. Во всяком случае, некоторые структуры за годы независимости реформировались многократно, однако это нисколько не добавляло эффективности их работе. Что касается кадровых перестановок, то они еще меньше подчинены формальной логике. Скамейка запасных становится все уже, а критерии отбора кандидата на ту или иную должность — все непонятнее. Катастрофически снижается и качественный уровень управленцев высшего и среднего звена. Как справедливо заметил автор «Биографической энциклопедии» Данияр Ашимбаев, «кто угодно может руководить чем угодно, и ничего ему за это не будет». В этой оценке — квинтэссенция как качественного состояния кадрового корпуса Казахстана, так и всей кадровой политики.
Рассматривать административную реформу в динамике вряд ли имеет смысл, к пониманию логики процесса это не приблизит, поэтому ограничимся рассмотрением специфики адмреформы, заданной Указом Президента «О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан» от 13 января 2007 года и внесенными в мае 2007 года поправками в Конституцию.
Особенности административной реформы
Указом президента в качестве приоритетов реформирования государственного управления определялись (1) качественное совершенствование процессов и процедур государственного управления, а также предоставления государственных услуг и (2) повышение профессионализма, эффективности деятельности и координации государственного аппарата. Для достижения этих целей предусматривались решение нескольких задач, связанных с разработкой и внедрением стандартов предоставления государственных услуг обществу, населению и бизнесу, функциональный анализ деятельности госорганов и обеспечение оптимальной численности госслужащих, аудит эффективности, внедрение системы рейтинговой оценки, внедрение электронного правительства и т. д.
В конце мая 2007 года К. Масимов уточнил направления предполагаемой реформы. Им были обозначены шесть блоков.
Первый блок — реформа государственной службы, предусматривающая разделение госслужащих на политических и административных и введение новой административной должности — ответственный секретарь.
Второй — совершенствование государственного планирования, предполагающее составление каждым министерством, агентством и акиматом 5-летнего стратегического плана своей деятельности и разработку целевых показателей оценки эффективности и результативности их деятельности.
Третий — бюджетирование, ориентированное на результаты, связанное с необходимостью усиления контроля за эффективностью расходования государственных ресурсов.
Четвертый — повышение качества государственных услуг. Как заявил премьер-министр, «основной недостаток действующей системы предоставления государственных услуг в том, что она ориентирована в большей степени на интересы поставщика услуг, то есть чиновника, а не на их потребителя». В рамках этого блока предполагалось начать работу по формированию электронного правительства.
Пятый блок — оптимизация и эффективное управление государственным сектором экономики. В его рамках планировалось внедрить принципы корпоративного управления: принятие Кодекса корпоративного управления, повышение прозрачности деятельности компаний, разработка стратегий развития, ориентация работы предприятий на достижение стратегических целей.
Шестой блок — мониторинг и оценка результатов деятельности государственных органов и государственного сектора экономики.
Главным и наиболее обсуждаемым аспектом реформы стало внедрение института ответственных секретарей, которые должны были отсечь министров от повседневных обязанностей по управлению аппаратом и обеспечить преемственность управления при смене министров.
Правда, открытыми остались несколько ключевых вопросов. Во-первых, тройная подчиненность и под-отчетность ответсека делала не совсем понятным его статус. Во-вторых, было не очень понятно, как будет осуществляться разделение ответственности между министрами и ответсеками. В-третьих, открытым оставался вопрос о порядке подбора кандидатов на должности ответсеков, сразу же прозванных обществом «комиссарами».
Судя по кадровым решениям, компромисс, не зафиксированный документально, все же состоялся. Причем с разгромным счетом победили министры — большинство назначенцев являются выходцами из аппаратов самих министерств и лишь единицы были направлены из администрации президента и правительственного аппарата. Тем самым суть реформы оказалась извращена, а сама реформа в очередной раз оказалась пустышкой. Ситуация с постоянными ротациями-реорганизациями, сменами команд, направленными в первую очередь на контроль за финансовыми потоками, сама сформировала защитную реакцию госаппарата.
Второе направление реформы было связано с попыткой ограничить всевластие областных акимов. Для решения этой задачи были созданы социально-предпринимательские корпорации (СПК), которые как бы должны были эффективно управлять местными госактивами, передавать их в конкурентную среду, помогать развиваться малому бизнесу, осуществлять инвестиционные программы и т. д. Для этих благих целей в СПК были переданы изъятые из ведения акиматов земельные участки, акции и предприятия, а также закачаны достаточно приличные средства. Причем, чтобы у местных властей не было искушения и возможности помериться с ними силами, СПК сделали межрегиональными.
Однако идея не прижилась, СПК так и не смогли реализовать на практике возложенные на них функции. Более того, как выяснил в 2009 году Счетный комитет, большинство вложенных в СПК финансов лежат на депозитах в комбанках либо ушли на зарплаты. В начале 2010 года Н. Назарбаев распорядился подготовить перевод СПК в ведение региональных акиматов.
Не была доведена до логического завершения и реформа областных управлений центральных органов, на базе которых в течение 2007–2009 годов правительство начало создавать межрегиональные структуры. Можно было бы предположить, что правительство решило в принципе перевести свои территориальные органы на межрегиональный уровень, но за прошедшие два года реформа прошла не только не во всех министерствах , но и не все министерства полностью перешли на такой принцип. Кроме того, заметно, что разделение регионов между межрегиональными структурами разных министерств не совпадает. Возможно, что, как и в случае с ответственными секретарями, вначале была какая-то концепция, но по ходу о ней забыли и время от времени проводят некие движения, пытаясь вспомнить, для чего все это было нужно.
Относительно завершенной можно считать реформу по созданию госхолдингов, объединенных в ФНБ «Самрук-Казына». Однако, во-первых, возникает большой вопрос по поводу эффективности деятельности этих структур. А во-вторых, результатом этого процесса стало, с одной стороны, дублирование ФНБ «Самрук-Казына» правительства, а с другой — создание некоего административно-экономического уровня управления, который, не имея политической легитимности и не неся никакой ответственности за эффективность принимаемых решений, концентрирует в себе всю финансово-промышленную мощь государства, превращаясь из изначально ненужного экономического инструмента в совсем уж ненужный институт надгосударственного значения.
Последняя новация в области реформы государственного управления — озвученное летом 2008 года предложение Н. Назарбаева разделить административных госслужащих на два корпуса — корпус «А» и корпус «Б». Корпус «А» — профессиональные государственные менеджеры, которые должны заниматься планированием и реализацией конкретных направлений государственной политики, сформированной правящей политической партией. Первый уровень корпуса «А» — ответственные секретари, руководители государственных холдингов и национальных компаний, которые являются высшими административными служащими. Второй уровень — директора ключевых департаментов исполнительных органов, председатели комитетов, акимы районов и городов. Корпус «Б» — все остальные административные государственные служащие. Кроме того, Назарбаевым было высказано предложение об упразднении существующей системы кадрового резерва, которая «не оправдала себя и, более того, стала механизмом «обхода» законного порядка назначения на государственную службу».
Насколько все это реализовано, сказать трудно. Во всяком случае, в конце декабря 2009 года Дархан Калетаев говорил о начале этой реформы, а зачисление в кадровый резерв продолжало сохраняться.
Проблемное поле
Действующую в настоящее время систему государственного управления нельзя считать достаточно эффективной по целому ряду причин. Во-первых, прежняя система государственного управления пришла в большой упадок. Например, министерское управление в результате проведенных реформ, как это ни парадоксально, оказалось практически парализованным. Определить, где заканчиваются полномочия правительства и начинаются полномочия ФНБ «Самрук-Казына», практически невозможно. В итоге сегодня государственный аппарат реального участия в управлении страной уже почти не принимает.
Во-вторых, со стороны центра — высших органов власти в лице, скажем, администрации президента, правительства — во многом произошла утрата жесткого контроля над деятельностью местных органов власти, отраслевых предприятий и т. д. Акиматы живут своей жизнью, поскольку все их активы перешли под контроль СПК, которыми непонятно кто фактически управляет.
В-третьих, с одной стороны, наблюдается общее падение уровня компетентности практически на всех уровнях государственного управления, с другой — небывалый уровень коррумпированности чиновников. И это — при почти полной безответственности и отсутствии оргвыводов за неисполнение поручений не только премьер-министра, но и президента.
В-четвертых, при взаимодействии предпринимательских организаций с государственными структурами, регулирующими различные стороны их хозяйственной деятельности, существует значительное количество административных барьеров, крайне негативно влияющих на конечные результаты работы. Это приводит к снижению эффективности используемых государством экономических механизмов, качества государственных услуг, имиджа государственной службы, а также вынуждает предпринимателей использовать не предусмотренные законом способы решения возникающих у них проблем.
На сегодняшний день, несмотря на ряд громких процессов и объявленную кампанию по борьбе с коррупцией, ситуация не стала лучше. Единственное, что можно отнести к плюсам, — выявляемость преступлений в экономике увеличилась более чем на 20%, количество экономических преступлений, уголовные дела по которым направлены в суд, увеличилось на 8% и т. д.
Напрямую с проблемой административных барьеров связана и проблема использования отдельными представителями власти различных способов «крышевания» предпринимателей, что оказывает серьезное воздействие на необходимую для успешного развития рыночной экономики здоровую конкурентную среду. Причем эта проблема имеет устойчивый характер, что позволяет говорить о сложившейся в данной области своеобразной системе, которая при попытке ее разрушить воспроизводится. При этом юридический подход, как показала практика, во многом исчерпал свой потенциал. Принимаемые и предлагаемые в настоящее время меры, направленные на сокращение численности государственных служащих, а также на уменьшение количества лицензируемых видов деятельности и проверок, не приводят к ожидаемому результату.
В-пятых, недостаточно обоснованное и очень частое внесение изменений и дополнений в нормативные правовые акты. Очевидно, что на стадии разработки и согласования законопроектов и различного рода нормативных правовых актов не проводится оценка последствий принимаемых решений. Это следствие нечеткого определения и распределения функций управления государственных органов, а также отсутствия действенного механизма привлечения к ответственности должностных лиц за разработку некачественных нормативных правовых актов. Например, еще в начале 2008 года разработан стандарт предоставления государственных услуг, однако до настоящего времени в нем так и не определены целевые и нормативные значения показателей качества и доступности оказываемых потребителям услуг. Следовательно, с большой долей вероятности можно предположить, что реального повышения качества предоставляемых услуг в ближайшей перспективе не произойдет.
Шестая проблема — недостаточно объективная оценка госслужащих, которая осуществляется на стадии приема на государственную службу, в процессе осуществления текущей деятельности и периодически проводимой аттестации персонала государственной службы.
Сложившаяся в Казахстане система отбора кадров в принципе позволяет принимать на государственную службу наиболее подготовленных в профессиональном плане сотрудников. Профессионально-квалификационные нормы достаточно полно охватывают требования, которым должны соответствовать претенденты на занимаемую должность. Однако здесь имеются проблемы. Во-первых, слабым местом при отборе кадров является собеседование, так как круг вопросов, которые могут задаваться кандидату, практически не ограничен. Это является существенным недостатком, так как, с одной стороны, возникает возможность принять «нужного» человека, с другой — не позволяет объективно оценить его способности. Другим ключевым моментом является то, что для проведения собеседования нужно иметь специальные знания и определенные навыки, которыми члены конкурсной комиссии, как правило, не обладают. Более того, сложившиеся формы и методы аттестации не предоставляют полной информации для планирования карьеры и наиболее рационального использования кадрового потенциала персонала. Это обусловлено тем, что аттестация проводится по упрощенной методике, которая не позволяет оценить совокупность личностно-деловых и индивидуально-психологических особенностей аттестуемого государственного служащего.
В-седьмых, серьезную проблему составляет неоправданный рост числа госслужащих, общая численность которых на 1 января 2010 года составила 102 747 человек, в том числе политических государственных служащих — 3061 человек. Для сравнения, в 2003 году в стране насчитывалось около 79 тыс. государственных служащих.
Средний возраст государственных служащих составляет 39 лет, при этом средний возраст политических государственных служащих — 47 лет, а административных государственных служащих — 38 лет. Средний стаж на государственной службе — 9 лет.
Из общего числа государственных служащих высшее образование имеют 76 668 человек (82%), среднее профессиональное образование — 16 644 человек (18%), среднее образование — 749 человек (1%).
Наконец, серьезную проблему составляет то, что в Казахстане в государственном управлении имеет место отчетливая тенденция к этнократизму. Во всяком случае, за годы независимости этническая структура госслужбы существенно изменилась.
По состоянию на 1 октября 2008 года на государственной службе работали представители 65 национальностей , в том числе казахов 78 535 (82,7%), русских 10 476 (11%), украинцев 1494 (1,6%), татар 804 (0,8%), немцев 518 (0,55%), корейцев 387 (0,41%), узбеков 446 (0,47%), уйгур 393 (0,41%), белорусов 228 (0,2%), поляков 146 (0,15%), других 634 человека (0,67%).
Верхи не хотят, низы не могут
Насколько позволяет судить опыт реформирования государственного управления в Казахстане, проведение адмреформы самим аппаратом приводит лишь к усложнению всей структуры государственного управления, к неоправданному росту числа управленцев, значительному ухудшению их качественного состояния и как результат — к деградации всей системы государственного управления.
Центральной задачей реформы госуправления должно стать проведение «бюрократической революции». Ядром этой революции и основным ее смыслом является необходимость сделать чиновничий корпус зависящим только от государства и ориентированным на реализацию исключительно государственных интересов. В теоретическом плане достижение этой цели понимается как задача разорвать систему «власть–собственность», которая в современных условиях более не отвечает историческим задачам, стоящим перед Казахстаном.
«Бюрократическая революция» подразумевает, с одной стороны, введение широких привилегий и существенное повышение общественного статуса госслужбы в обмен на запрет на предпринимательскую и политическую деятельность, а также владение экономически значимой собственностью. Это позволит изменить не только мотивацию деятельности государственных чиновников на всех уровнях управления, но и отношение к ним со стороны общества.
Выделение в качестве необходимого условия трех вышеуказанных запретов вызвано, во-первых, необходимостью разорвать систему «власть–собственность», а во-вторых, необходимостью сделать государственную службу политически нейтральной и подчиненной только одному принципу — «служение Отечеству». Любой политический назначенец (начиная от всенародно избранного президента и заканчивая избранным поселковым акимом) на первое место должен ставить интересы государства, а не выдвинувшей его политической партии или корпорации, и уж тем более — не свои личные.
Статус государственного служащего, особенно высшей и средней категории, должен восприниматься исключительно в контексте оценки его заслуг перед государством и обладать самоценностью вне связи с собственностью, которой обладает данный чиновник.
Одновременно должен неукоснительно соблюдаться принцип «кому много дается, с того много и спросится». Каждый ранг государственного служащего, независимо от того, находится чиновник на должности или уже вышел на пенсию, должен не только автоматически гарантировать предоставляемый ему государством соответствующий социальный статус, но и предполагать соразмерную этому статусу систему поощрения и наказания, а также статусную ответственность чиновника перед государством.
Существующая система деления госслужащих на две категории, политических и административных, не способствует изменению мотивации деятельности госслужащих.
Потребностям сегодняшнего дня более отвечает, во-первых, введение табели о рангах с соответствующим законодательным закреплением отвечающего тому или иному рангу социального статуса госслужащего, что будет способствовать не только изменению мотивации их деятельности, но и повышению имиджа статуса госслужащего, а следовательно — авторитета государства. А во-вторых, переход к трехзвенной структуре государственной службы: политические, административные и карьерные, что позволит, с одной стороны, более четко определить статусность каждой из категорий, а с другой — существенно повысить эффективность государства как аппарата власти.
К первой категории относятся госслужащие, избранные на соответствующую должность в результате демократических процедур и содержащиеся за счет государственных средств. Их полномочия, статус, привилегии, сроки пребывания в должности, система ответственности и ротации определяются Конституцией и соответствующими законами. К этой категории относятся всенародно избранные Президент Республики Казахстан, депутаты мажилиса и сената Парламента Республики Казахстан, депутаты маслихатов всех уровней, а также избранные акимы.
Тем самым, во-первых, существенно повышается статусность органов государственного управления на местах. Во-вторых, создаются условия для решения проблемы бюрократизма, поскольку любой депутат местного маслихата или избранный в сельском округе, районе и т. д. аким по своему социальному статусу, а следовательно — по ответственности и полномочиям выше госслужащего акимата любого ранга. И эта мысль, пусть и не сразу, но будет способствовать искоренению бюрократизма и чиновничьего произвола. Наконец, это в полной мере согласуется с нормой статьи 3 действующей Конституции, согласно которой «единственным источником государственной власти является народ».
Выделение в отдельную категорию политических госслужащих, деятельность которых не регламентируется соответствующими статусными законами о госслужбе и табелью о рангах, преследует и другую цель. Это будет способствовать более интенсивному формированию в казахстанском истеблишменте двух основных групп: карьерных чиновников в классическом виде и профессиональных политиков (из партийной среды). Данная система поставит будущего бюрократа перед выбором: либо карьерный чиновник, у которого все-таки есть потолок роста, либо политический назначенец от правящей партии, который, пройдя процедуру утверждения через Парламент, вполне может оказаться в числе высшей категории госслужащих. И появление четкого списка политических должностей может привлечь в партии амбициозных, деловых, энергичных людей.
К административным относятся категории госслужащих, назначение которых производит Президент Республики Казахстан (или по согласованию с ним), а также назначенцы, прошедшие процедуру утверждения через Парламент.
Эта категория представляет собой Службу высших руководителей и выступает в качестве связующего звена между политическими руководителями и остальными государственными служащими. Их полномочия, статус и ранги, привилегии, сроки пребывания в должности, система ответственности и ротации определяются законом о Службе высших руководителей.
Персонально Служба высших руководителей включает в себя премьер-министра и вице-премьеров, акимов областей и городов республиканского подчинения и их первых заместителей, министров и первых вице-министров, руководителей государственных комитетов и их первых заместителей, руководителей национальных компаний и их первых заместителей.
Кандидаты на должность в Службу высших руководителей предлагаются президентом, политическими партиями, областными маслихатами и маслихатами городов республиканского подчинения.
Чтобы поступить на должность в Службу высших руководителей, претендент должен пройти конкурсные экзамены и победить в открытой борьбе с другими претендентами, а также пройти процедуру утверждения в Парламенте.
Поскольку речь идет о достаточно узком круге лиц, наделенных не только значительными полномочиями, но и высоким социальным статусом, предполагающим предоставление им государством определенных льгот и преференций, государство должно и многое требовать с них. Принцип «кому много дается, с того много и спросится» имеет в отношении этой категории госслужащих преобладающее значение. По сути, речь идет о категории госслужащих, которые своим примером должны сформировать новую управленческую культуру, в основе которой может лежать только один принцип — бескомпромиссное служение Отечеству. Эти лидеры должны будут обладать своего рода жертвенной психологией. Их целевые психологические установки должны быть настроены на безусловное выполнение своего долга перед президентом и народом Казахстана. Высокий социальный статус и финансовое положение оградят их от искушения злоупотребления своим положением, а угроза наказания будет иметь не столько правовое, а в большей степени — морально-психологическое значение.
Ежегодно в письменной форме дается оценка работы членов Службы высших руководителей. Одна копия отчета направляется главе государства, а другая передается в уполномоченный орган по управлению госслужбой и контролю над деятельностью госслужащих. При этом аттестация имеет двоякую цель. Во-первых, выявление тех, кто не соответствует своей должности либо нарушил данную им присягу. А во-вторых, повысить результативность деятельности карьерных членов Службы высших руководителей, в том числе посредством поощрения их творческого развития, и с целью оказания помощи руководителям, испытывающим определенные трудности, но обладающим потенциалом для улучшения результатов.
К карьерным относятся все остальные категории государственных служащих. Их полномочия, статус и ранги, привилегии, сроки пребывания в должности, система ответственности и ротации регламентируются законом о государственной службе и табелью о рангах.
Карьерные госслужащие подразделяются на три категории:
а) дипломатическая служба;
б) военная служба;
в) гражданская служба.
Каждой из данных категорий в табели о рангах соответствует свой ранг. Поскольку воинские звания и дипломатические ранги уже расписаны и используются на практике, речь идет о введении в практику рангового статуса гражданских чиновников.
Во многом данная практика себя оправдывает, не только нацеливая госслужащих на карьерный рост, который автоматически предполагает и соответствующий социальный статус, но и позволяет более детально и прозрачно прописать систему оплаты труда чиновников, предоставляемых им государством по достижении определенного ранга льгот и преференций. Классные чины (ранги) присваиваются гражданским служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности государственной гражданской службы в предыдущем классном чине и в замещаемой должности гражданской службы. При этом классный чин (ранг) за особые заслуги перед Отечеством может быть присвоен чиновнику досрочно.
Поскольку не все чиновники «мечтают стать генералом», систему ранжирования чиновников, по аналогии с воинской службой, целесообразно добавить наградной системой. За безупречную службу чиновник должен периодически награждаться орденом или иным знаком отличия. Причем в статуте о каждой из наград должны быть прописаны те льготы и преференции, которые получает награжденный ею чиновник. В этом случае даже «коллежский регистратор» имеет перспективу не только безбедной старости, но и, продемонстрировав «грудь в крестах», иметь соответствующий социальный статус, уважение в обществе.
В соответствии с системой рангов и числом наград должна варьироваться и заработная плата чиновников в соответствии с тем местом, которое они занимают в должностной классификации. Но при этом должна быть установлена определенная градация должностных окладов, которая дает возможность изменять их размеры в зависимости от опыта, профессиональных знаний и качества выполнения должностных обязанностей.
Помимо заработной платы государственным служащим даются выплаты в порядке поощрения или компенсации убытков. Кроме того, государственные служащие имеют право на частичную или полную оплату медицинского обслуживания, на социальное страхование из государственных средств.
В качестве финального вознаграждения выступает государственная пенсия, размер которой и сопутствующие льготы напрямую зависят от ранга чиновника на момент окончания службы, а также суммы имеющихся у него государственных наград.
При этом необходимо иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, численностью административного аппарата не определяется эффективность его деятельности. Во-вторых, проводить административную реформу силами самого аппарата власти — задача бессмысленная. Как показывает мировая практика, аппарат никогда не допустит ущемления своих корпоративных и личностных интересов. Поскольку речь идет о разработке и внедрении в практику совершенно новой системы сдержек и противовесов, необходимо создание специального уполномоченного органа, подчиненного только главе государства.
Комментарий независимого редактора
Объемный и хороший материал. Я бы рекомендовал учесть следующее. В Казахстане при внедрении двухэтапной системы отбора предполагались разные назначения этих этапов. Тестирование больше ориентировано на отсев неподготовленных по объему знаний претендентов, а собеседование является непосредственно отбором. Важно исключить влияние человеческого фактора на результаты тестирования и влияние политических назначенцев при собеседовании. Несомненно, важно предложение автора статьи о создании системы объективных критериев по итогам собеседования.
Опыт США требует более полного изучения в связи с разными политическими, административными системами. Важно одно: премьер-министры, вице-премьеры и министры в нашей стране, исходя из аналогии по исполняемым функциям, должны быть политическими госслужащими. Ни в одной стране мира министров не назначают только по результатам аттестации либо собеседования. На то и политические назначенцы, что они являются членами команды, результаты их деятельность отражаются на рейтинге лица либо коллегиального органа, назначившего их, что предопределяет желание назначения наиболее достойных.
