Казахстану нужно ломать государственный капитализм

То, что сохранится практически полная преемственность экономической политики стало понятно до послания президента. В конце августа правительство утвердило прогноз социально-экономического развития страны на 2020-2024, где были указаны основные направления и меры политики правительства.

Зачем утверждали прогноз развития страны, если послание внесло существенные изменения?

27 августа этого года правительство утвердило прогноз социально-экономического развития страны на 2020-2024 годы (ПСЭР). На основании этого прогноза правительство также утвердило проект республиканского бюджета на 2020-2022 годы.

ПСЭР очень важный документ, поскольку именно в нем достаточно подробно указаны все планы и меры по экономической политики государства на ближайшие пять лет. Симптоматично, что  правительство утвердило ПСЭР как раз перед посланием президента. Документ не содержал  никаких серьезных изменений в экономической политике, и, в целом, получился очень противоречивым и вызвал много вопросов, но об этом чуть позже.

В целом, послание главы государства сохранило преемственность экономической модели развития Казахстана, которая установилась при Первом президенте. Но, тем не менее, в документе были представлены хотя и не принципиальные, но довольно существенные изменения в экономическую политику страны, которые требуют пересмотра ПСЭР 2020-2024 и проекта госбюджета 2020-2022. Приведу пару примеров.

В частности, в ПСЭР планировалась мера по расширению и укреплению экономической самостоятельности и ответственности регионов за счет передачи корпоративного подоходного налога от малого и среднего бизнеса (МСБ) на местный уровень. При этом, в своем послании президент поручил правительству разработать законодательную основу освобождения компаний малого бизнеса от уплаты налога на доход сроком на три года. То есть, сначала дали регионам дополнительный доход от малого бизнеса, а потом его отменили.

По освобождению от налогов в целом можно отметить, что оно противоречит контрциклической бюджетной политике. У малого бизнеса в Казахстане и так достаточно благоприятный налоговый режим в сравнении как с развитыми, так и развивающимися странами. Цены на нефть на данный момент находятся на благоприятном уровне и экономика показывает, пускай некачественный, но сравнительно неплохой рост. Поэтому сейчас стране нужны долгосрочные структурные преобразования в экономике, которые позволят малому бизнесу бурно расти без помощи государства.

С другой стороны, помогать бизнесу выживать и развиваться (в виде низких налогов и другой помощи) нужно в трудные времена низких цен на нефть, когда наша сырьевая экономика обязательно впадет рецессию. Именно для этого создавался наш Национальный Фонд. Одна из двух ключевых функций фонда – стабилизационная (контрциклическая), которая означает, что Нацфонд более активно используется «для поддержания бюджетных расходов в периоды спада или резкого сокращения темпов роста экономики, возникающих в результате неблагоприятной конъюнктуры на сырьевых рынках».

Помимо этого можно отметить, что в послании президента в отличие от проекта бюджета предлагаются дополнительные государственные расходы. Они пойдут по разным направлениям: на социальные нужды, на образование и медицину, на госпрограммы по развитию, и так далее. Здесь сразу возникает вопрос. За счет чего будут финансироваться эти новые расходы бюджета, если его доходы даже уменьшатся из-за освобождения от налогов малого бизнеса? Здесь два пути, либо опять будут увеличивать использование Нацфонда в противоречии с его стабилизационной (контрциклической) функции, либо снова запустят печатный станок Нацбанка. Однако и то, и другое очень негативно скажется на развитии экономики. 

Что касается использования Нацфонда, то в ПСЭР четко подчёркивается, что бюджетная политика правительства будет строго осуществляться в соответствии с Концепцией формирования и использования средств Национального фонда. Однако Концепция постоянно изменяется в сторону увеличения использования средств фонда. Может не стоит менять изначальные правила и смысл этого документа, причем не в лучшую сторону?

Текущая Концепция формирования и использования средств Национального фонда была утверждена в декабре 2016 год, когда цены на нефть уже вернулись на хороший для Казахстана уровень и, начиная с 2017 года, экономика Казахстана стабильно росла на уровне 4%. В таких условиях строились абсолютно правильные планы по снижению использования Нацфонда в такой благоприятный период.

Тем не менее, практически сразу же после утверждения Концепции, внезапно в неё начали вносить изменения, которые фактически поменяли экономическую политику государства с контрциклической на проциклическую, что однозначно крайне негативно скажется на бюджете и экономике страны тогда, когда сильно упадут цены на нефть. В результате всех этих изменений использование Нацфонда с 2017 по 2022 год увеличилось на 4,3 трлн тенге!

Таблица1. План/факт использования Нацфонда (млн тенге)
	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Планы в декабре 2016	2 880 000	2 600 000	2 300 000	2 000 000	2 000 000	2 000 000
Факт и план на август 2019
Гарантированные трансферты	2 880 000	2 600 000	2 700 000	2 700 000	2 700 000	2 600 000
Целевые трансферты	1 534 317		370 000
Итого использования Нацфонда	4 414 317	2 600 000	3 070 000	2 700 000	2 700 000	2 600 000
Разница с первоначальным планом	1 534 317	0	770 000	700 000	700 000	600 000

Необоснованный оптимизм правительства по росту экономики

В ПСЭР 2020-2024 я не поддерживаю оптимизм правительства в том, что источники роста ВВП были сосредоточены в несырьевом сегменте экономики. Несмотря на сравнительно неплохой рост ВВП в Казахстане, начиная с 2017 года, больше половины прироста прямо или косвенно приходится на сырьевую экономику, включая транспортировку, первичную переработку, и торговлю сырьем. Росту сырьевой экономики способствовали благоприятные цены на нефть и металлы, а также рост их добычи, что в свою очередь дало толчок к подъёму в смежных и других отраслях экономики. Помимо этого, существенную долю в росте экономике занимает вышеуказанное увеличение использования Нацфонда. 

При этом, существует парадоксальная ситуация, когда на фоне внешних благоприятных условий и значительных усилий правительства, в Казахстане не наблюдается прогресса в диверсификации экономики. Нет опережающего роста в несырьевой части экономики Казахстана; частный бизнес (прежде всего МСБ) не развивается; импортозамещение не работает, а несырьевой экспорт растет очень слабыми темпами и ухудшается его технологическая сложность; финансовая система страны (банки, фондовый рынок, страховые компании) играет все меньшую роль в развитии экономики. По расчетам Всемирного банка, темпы роста производительности в Казахстане устойчиво снижались на протяжении последних двадцати лет. И это далеко не полный список крупных проблем в экономике. 

Все эти структурные проблемы нашей экономики в конечном итоге приведут к тому, что, при сильном и долгосрочном падении цен на нефть, в Казахстане достаточно быстро возникнет экономический и финансовый кризис, который немедленно приведёт к сильному снижению благосостояния населения.

Сценарные прогнозы правительства вызывают большие вопросы

Несмотря на свой оптимизм по поводу развития несырьевой экономики в Казахстане, правительство построило свои сценарные прогнозы в прямой зависимости от цены на нефть.    

Таблиц 2. ПСЭР: Сценарные прогнозы роста на 2020-2024
	Оптимист-й	Базовый	Пессимист-й
Средняя цена на нефть ($ за баррель)	65	55	45
Среднегодовой рост ВВП (%)	4,8%	4,4%	3,9%
Средства Нацфонда на конец 2022 (% к ВВП)	31,0%	31,6%	32,5%

В этой таблице прежде всего удивляет рост экономики в пессимистическом сценарии. Казахстан уже сталкивался со среднегодовой ценой на нефть в $45 в 2016 году. Тогда рост ВВП составил лишь 1,1%. Причем, рост экономики в тот год не ушел в минус только из-за увеличенного использования Нацфонда в размере 3,2 трлн тенге (с учетом облигационных займов из фонда) и дополнительных крупных иностранных инвестиций в нефтегазовые проекты Кашагана и Тенгиза.

Непонятно, откуда у правительства такой оптимизм по росту экономики при худшем сценарии. По сравнению с 2016 годом диверсификация экономики не улучшилась и вряд существенно улучшится в ближайшем будущем. Очень плохо, что документ не дает детального описания этого стрессового для страны сценария. Детальное описание стрессового сценария для экономики (без прикрас) дало бы существенный толчок к проведению кардинальных реформ.

Базовый сценарий также слишком оптимистичен

В базовом варианте средний рост экономики в 2020-2024 годах также вызывает много вопросов. На сегодняшний день средняя цена на нефть в 2019 году сложилась на уровне $65, а годовой рост ВВП на уровне 4%. Уменьшение среднегодовой цены на нефть до $55 означает снижение выручки от экспорта нефти из Казахстана на 15%. Это очень существенное сокращение экспорта, которое будет напрямую влиять на снижение темпов роста ВВП и будет сдерживать рост государственных расходов. При нынешней структуре экономики Казахстана будет невозможно увеличить текущие темпы роста ВВП, если цена на нефть будет в районе $55.

Также в базовом сценарии правительства удивляет запланированный курс тенге к доллару.

Напрямую в тексте о нем ничего не говорится, однако курс легко можно получить пересчитав ВВП Казахстана в долларах, который указан в документе. Так правительство запланировало курс тенге к доллару в 370 на 2019 года и 380 на 2020 – 2024 годы.

Здесь важно отметить, что с учетом большой зависимости экономики Казахстана от добычи природных ресурсов точность прогнозируемого курса тенге очень важна для экономического прогноза развития страны. Особенно правильность курса важна для планирования ключевых параметров госбюджета и Национального фонда.

Не буду здесь подробно это обсуждать, но с большой долей уверенности можно сказать, что при среднегодовой цене на нефть в $55 за баррель курс тенге к доллару превысит 400 уже в 2020 году и дальше, каждый год, тенге будет слабеть примерно такими же темпами. С этой точки зрения заявление министра экономики о том, что ВВП на душу населения врастет с примерно $10 тыс в 2019 до $14 тыс в 2024 не соответствует действительности. При нефти в $55 за баррель, ожидаемые темпы девальвации тенге не дадут заметно вырасти ВВП на душу населения (в долларах США). То есть, мы еще больше отдалимся от благосостояния населения в 30ке самых развитых стран мира, которые не будут ждать нас пока мы топчемся на месте.

Неточные прогнозные расчеты по размеру Нацфонда

В ПСЭР говорится, что «В случае наступления пессимистического сценария ($45 за баррель) с учетом опыта принятых антикризисных мер реагирования в предыдущих периодах будут реализованы меры по стимулированию экономической активности.»

Это означает, что при спаде в экономике, будут падать налоговые доходы бюджета и, чтобы хотя бы поддержать текущий уровень государственных расходов, правительству необходимо будет увеличить использование Нацфонда (стабилизационная/контрциклическая функция фонда). Однако цене $45 за нефть поступления в Нацфонд от нефтяного сектора также резко сократятся. В таких условиях, можно однозначно сказать, что размер Нацфонда начнет очень быстро уменьшаться.

Интересно отметить, что в ПСЭР говорится. «При цене на нефть 60 долл/баррель консолидированный бюджет будет сбалансирован. По прогнозам при сохранении цены на нефть 55 долл/баррель после 2024 года возможно снижение объемов средств Национального фонда ниже 30 % к ВВП.» «Сбалансированность консолидированного бюджета» в этом тексте ПСЭР означает, что, с учетом Нацфонда, доходы и расходы госбюджета будут примерно равны и Нацфонд не будет уменьшаться или расти при цене на нефть в районе $60.

То есть, по расчетам министерства экономики, при запланированных расходах госбюджета, Нацфонд будет расти при цене на нефть выше $60 и будет уменьшаться при цене ниже этого уровня. При этом, чем ниже цена на нефть, тем быстрее будет таять наш запас нефтедолларов. А теперь снова обратите внимание на таблицу 2 по сценарному анализу. В ней правительство почему-то дает полностью противоположную картину по росту/снижению Нацфонда.

Помимо неверных расчетов по прогнозному расчёту размера Нацфонда для базового сценария, в ПСЭР непонятно зачем даются две цифры по средствам Нацфонда.

Наименование показателей	Оценка	Прогноз
	2019 год	2020 год	2021 год	2022 год
Валютные активы Фонда на конец года	21 771,4	22 974,4	23 633,1	24 400,2
% к ВВП (валютные активы фонда)	32,2	30,8	28,9	27,4
Средства Национального фонда на конец отчетного периода – Всего	25 414,6	26 716,1	27 374,8	28 141,9
% к ВВП (всего средств фонда)	37,6	35,8	33,5	31,6

Разница в примерно 5 трлн тенге между цифрами по средствам Нацфонда, по всей видимости, произошла из-за облигационных займов в тенге, которые до 2017 года активно выдавались из фонда нашим нацхолдингам на очень большие сроки по почти нулевой процентной ставке. По международным стандартам эти займы на балансе сейчас оцениваются по очень низкой стоимости (близкой к нулю). Единственными ценными активами Нацфонда являются его валютные вложения за рубежом.

Напомню, что в соответствии с Концепцией формирования и использования средств Национального фонда, для выполнения сберегательной функции (сохранения денег для будущих поколений), необходимо сохранять неснижаемый остаток в фонде в размере 30 % от прогнозного значения ВВП на конец соответствующего года. То есть, уже при ценах на нефть в $55 и при запланированном уровне госрасходов, Нацфонд снизится ниже критического уровня уже в 2021 году.  

Нацбанк пересмотрел прогнозы по инфляции в сторону повышения

Если посмотреть прошлый прогноз социально-экономического развития страны на 2019-2024 годы, который был уточнен в марте этого года, то обнаружиться, что Нацбанк планировал целевые показателей по инфляции в коридоре 4,0 – 6,0 % в 2019 году с дальнейшим снижением до 3,0 – 4,0 % в последующие годы. В ПСЭР 2020-2024 Нацбанк сдвинул снижение инфляции на два года вперед и расширил коридор инфляции после 2021 года. Как говорится в новом документе. «Дезинфляционная стратегия направлена на удержание инфляции в рамках целевого коридора 4,0 – 6,0 % на период 2020 – 2021 годов с последующим снижением до 3,0 – 5,0 %.»

По моему мнению, это очень плохая новость. Оптимальный уровень инфляции для Казахстана – это 3 – 4%. Сохранение текущего уровня инфляции будет негативно сказываться развитии экономики. По своей сути инфляция – это своеобразный дополнительны налог для населения с низким и среднем доходом. И так высокие текущие процентные ставки на кредиты останутся на том же уровне как и сегодня, что будет сдерживать инвестиции и рост в экономике.

Однако не стоит винить Нацбанк в этом ухудшении прогноза по инфляции. В этом виновато запланированное увеличение государственных расходов за счет средств Нацфонда при очень низком уровне роста производительности экономики.

В целом, можно отметить, что недостатков в ПСЭР правительства гораздо больше. Однако, я хотел бы на этом остановится. В заключении хотелось бы отметить ключевую проблему нашей экономики, без решения которой мы никогда даже не приблизимся к 30ке развитых стран.

Ключевая проблема экономики Казахстана   

Главной ключевой проблемой является то, что в стране плохо развивается дух предпринимательства и частный бизнес. Это связано с тем, что вместо рыночных подходов по управлению экономикой применяются командно-административные методы, которые характеризуются:

• Раздутым государственным аппаратом и его активным и негативным вмешательством в рыночные отношения;
• Государственной собственностью над крупнейшими и ключевыми компаниями в стране;
• Жестким централизмом и плохим общественным контролем по распределению сырьевых денег;
• Использованием «ручных» методов управления экономикой;
• Господством государственной бюрократии, регулирования и контроля;
• Высоким уровнем коррупции и низким уровнем верховенства закона;
• Ограниченными политическими свободами.

Все эти характеристики можно объединить в одном термине – государственный капитализм. Более подробно я писал об этом ранее.  

Поэтому, если мы хотим войти в 30ку развитых стран, то нам прежде всего нужно сломать текущий общественный строй для перехода от государственного к рыночному и демократическому капитализму. К сожалению, преемственность экономической политики означает консервацию государственного капитализма на ближайшее будущее.

Мурат Темирханов, FCCA, финансист/экономист