«Новый экономический курс» - это путь назад, в прошлое

В начале года президент заявил о необходимости «глубоких, возможно, радикальных реформ экономики страны». Было объявлено, что нам нужен «Новый экономический курс». В конце марта появился проект правительственного документа - Среднесрочный план Правительства Республики Казахстан на 2020-2025 годы - «Новый экономический курс». Реформы предложенные в данном документе очень сильно разочаровали. Фактически речь идет о шаге назад. 

Так совпало, что в марте в Казахстане и во всем мире разразился экономический кризис, вызванный жесткими карантинными мерами из-за пандемии коронавируса. В отличие от развитых стран с диверсифицированной экономикой, Казахстану коронавирусный кризис нанес двойной удар. Помимо жестких карантинных мер, которые привели к резкому спаду в экономике, второй, даже более мощный удар по Казахстану нанесло очень сильное падение цен на нефть.    

Текущий кризис еще раз показал, что в Казахстане была и остается очень глубокая зависимость экономики от нефти, которая практически не изменяется после кризиса 2008-2009 годов. И это несмотря очень громадные суммы госбюджета и Нацфонда, потраченные на множество госпрограмм, которые прямо или косвенно должны были ускорять рост диверсификации экономикой и рост сектора малого и среднего бизнеса. 

Если в январе еще у кого-то были сомнения в необходимости глубоких радикальных реформ в экономике, то сейчас это стало уже жизненно важной необходимостью. Остается только надеяться, что низкие цены на нефть продолжаться достаточно долго, чтобы сделать реформы реальными и необратимыми. Пошлый опыт показывает, что, как только цены на нефть возвращаются на благоприятный для Казахстана уровень, то власти сразу забывают о кардинальных реформах, а в отдельных моментах происходит обратный процесс.

Нужно открытое обсуждение «Нового экономического курса» 

С точки зрения обсуждения и формирования нового экономического курса Казахстана глава государства создал сначала один экспертный совет при президенте (НСОД), затем другой (Центр анализа и мониторинга социально-экономических реформ). С этой точки зрения ожидалось, что обсуждение реформ будет максимально публичным, но получилось наоборот.   

Проект документа - Среднесрочный план Правительства Республики Казахстан на 2020-2025 годы «Новый экономический курс» (далее НЭК) вышел из недр правительства 20 марта, и этот документ, стратегически важный для всей страны, до сих не был опубликован правительством для общественного обсуждения. 

На удивление, НЭК получился очень слабым, и в нем фактически нет глубоких и кардинальных экономических реформ. В нем идет просто повторение всех старых мер с небольшими косметическими изменениями. С этой точки зрения, трудно понять, какую роль в создании этого документа играли два упомянутых экспертных совета, по которым были достаточно большие ожидания. 

В целом, очень важно, чтобы все стратегически важные документы для страны, включая стратегические экономические планы и госпрограммы правительства, утверждались, а затем контролировались парламентом. Это автоматически сделает обсуждение таких критически важных документов прозрачным, а следовательно – независимым анализ и контроль стратегических планов правительства. Особенно хорошо такая система заработает, когда в парламенте появятся реально оппозиционные партии.

Отсутствие критического анализа прошлых стратегических планов и госпрограмм 

Прежде всего документ по «Новому экономическому курсу» повторил стандартную особенность всех госпрограмм и прочих стратегических документов правительства – это очень слабый анализ выполнения предыдущих планов. Начиная с очень серьезного кризиса в Казахстане в 2008-2009 годах, у экономических властей было множество госпрограмм и стратегических планов. Однако за десять лет так и не произошло никакого реального прогресса в росте диверсификации и конкурентоспособности экономики. 

Например, несмотря на ряд госпрограмм, сельское хозяйство как было, так и остаётся неразвитым и неконкурентоспособным. Сначала форсированная, а затем просто индустриализация страны, так и не привела к обещанному прорыву в диверсификации и конкурентоспособности экономики. Было несколько программ по развитию финансового сектора, а в результате его роль в экономике сильно упала. 

Уже всем стало очевидно, что ключевой проблемой для успешного развития экономики Казахстана является чрезвычайно большая доля государства в рыночной экономике. Казалось бы, глава государства прекрасно осознавал важность этого вопроса еще в феврале 2014, когда он дал четкое поручение - «до 2020 года доля государственной собственности должна быть доведена до уровня стран ОЭСР - 15% от ВВП». Однако, несмотря на все программы приватизации, реального прогресса в этом направлении тоже нет. Этот список проблем с экономическими реформами в Казахстане еще долго можно продолжать. 

Вопросы денежно-кредитной политики не были включены совсем 

Кризис, вызванный коронавирусом, еще больше обнажил очень серьёзные проблемы в монетарной и курсовой политиках Нацбанка. Однако в документе НЭК денежно-кредитная политики даже не упоминается.

Большая проблема текущей монетарной политики – это неадекватное изменение базовой ставки Нацбанком. Например, в ответ на кризисные явления Нацбанк в марте этого года, в отличие от всего мира, очень резко поднял базовую ставку с целью увеличить ставки кредитования экономики в частных банках.

С другой стороны, одной из ключевых антикризисных мер является расширение государственного кредитования экономики по очень низким льготным ставкам. Причем, большую часть такого кредитования по льготным ставкам профинансирует сам Нацбанк за счет печатного станка. Спрашивается, в чем логика такого одновременного использования полностью противоположных антикризисных мер?!   

Также в Казахстане нет адекватно плавающего курса тенге. При этом, режим обменного курса нацвалюты, который плавает в соответствии с фундаментальными факторами, особенно важен для стран – нефтяных экспортёров. Однако, до сих пор изменения курса тенге очень мало соответствуют этим факторам. 

Нацбанк объявил о переходе на инфляционное таргетирование и о свободном плавании тенге в августе 2015, однако с тех пор так и не понятно каким образом происходит такое «плавание» нашей нацвалюты.  

Например, с момента перехода на инфляционное таргетирование, Нацбанк непрерывно говорит, что он не вмешивается в курсообразование, и тенге свободно плавает. Затем, 16 марта этого года в самый разгар кризиса Нацбанк объявляет, что теперь он намерен способствовать формированию равновесного курса в соответствии с политикой свободного курсообразования и инфляционного таргетирования.  То есть получается, что до этого не было такого очень важного соответствия? 

С политиками Нацбанка есть две ключевые проблемы. Прежде всего, некоторые его решения напрямую вредят развитию экономики, особенно в кризис. Также непонятная и непрозрачная монетарная и курсовая политика Нацбанка приводит к недоверию к его решениям и действиям, что в целом также вредит всей экономике Казахстана. С этой точки зрения удивительно, что эти серьезные проблемы денежно кредитной политики не были охвачены документе по НЭК. 

Неверные контрциклические бюджетные правила 

Наконец-то правительство решило внедрить контрциклические правила в свою бюджетную политику. Однако, создалось впечатление, что предложенное правило разрабатывали специалисты, которые об этом не имеют представления. 

Напомню, ее суть заключается в том, что при высоких ценах на нефть правительство не увеличивает государственные расходы, а накапливает нефтедоллары в специальной «заначке» - в суверенном нефтяном фонде. Таким образом, в благоприятный период власти стерилизуют экономику от избытка нефтедолларов, избегая знаменитой «голландской болезни». И наоборот, когда цены на нефть падают, то эта «заначка» используется для поддержания государственных расходов на прежнем или более высоком уровне для стимуляции роста экономики. Таким образом, в кризисный период в стране - экспортере нефти сохраняется устойчивость государственных расходов и всей экономики в целом.  

С этой точки зрения, в НЭК были предложены не контрциклические, а проциклические бюджетные правила. В частности, в документе говорится, что «правила предусматривают планирование гарантированного трансферта не выше поступлений в Национальный фонд от нефтяного сектора». Спрашивается, где здесь контрцикличность?! Здесь наоборот указывается процикличность такого правила! То есть, когда цены на нефть растут, значит увеличиваются поступления в Нацфонд, то можно использовать больше трансфертов из Нацфонда в госбюджет. И наоборот.

Также очень большая проблема заключается в том, что на сегодня государственный бюджет, утверждаемый парламентом, неполноценен, непрозрачен, и не соответствует международным стандартам учета и отчетности. Пора прекратить пагубную практику финансирования бюджетных расходов и инвестиций за счет денег квазигосударственного сектора (Самрук-Казына, Байтерек, Казагро, ЕНПФ, и так далее), а также за счет печатного станка Нацбанка. 

Судя по тому, что вместо контрциклического правила, правительство предложило проциклическое, то можно понять почему оно не стало «заморачиваться» другими серьезными проблемами бюджетной политики.

Нужны кардинально новые подходы к развитию предпринимательства и разгосударствления экономики  

Если посмотреть «Новый экономический курс» правительства, то с точки зрения развития предпринимательства и конкуренции и по разгосударствлению рыночной экономики можно обнаружить, что меры, указанные в документе, принципиально не поменялись за последние десять лет. Но ведь за этот период так и не произошло кардинальных изменений. При этом самой большой проблемой, о которой не говорится в НЭК, является то, что очень часто правительственные программы и меры по развитию предпринимательства не улучшают, а разрушают конкуренцию и рыночные механизмы в экономике Казахстана. В результате, в стране слишком низкий показатель по появлению нового бизнеса в отраслях, не связанных со сферой услуг.

Например, в развитых странах считается, что защита предпринимателей от внешней конкуренции, а также государственное льготное финансирование и прямое субсидирование бизнеса (включая налоговое субсидирование) искажает рыночные механизмы и конкуренцию в экономике, что негативно сказывается развитии предпринимательства и конкурентоспособности в стране. Однако, у нашего правительства уже десять лет именно эти инструменты считаются главными для развития предпринимательства в Казахстане и именно они являются ключевыми в «Новом экономическом курсе».

Чтобы изменить такое положение вещей, властям необходимо прекратить поддерживать развитие бизнеса нерыночными мерами. Наоборот, необходимо максимально усилить конкуренцию, как внутри страны, так из-за рубежа, чтобы чётко работал процесс, когда с рынка оперативно уходят неэффективные компании, а приходят много новых и эффективных. Параллельно государство должно увеличить свои инвестиции в человеческий капитал и инфраструктуру, что является базой для развития предпринимательства.

Также, несомненно, что слишком большое участие государства в экономике сильно подавляет развитие частной предпринимательской инициативы в Казахстане. Однако разгосударствление нашей экономики идет крайне медленными темпами и в отдельных случаях происходит обратный процесс. При этом у правительства нет четких планов и измеримых показателей о том как системно снизить долю и роль государства в рыночной экономике.

В НЭК вопросы разгосударствления практически не охвачены. Хуже того по очень многим моментам предлагается усилить роль государства в развитии бизнеса и предпринимательства в Казахстане.

НЭК должен быть подготовлен в соответствии с рекомендациями ОЭСР 

В ОЭСР действует Программа Эффективного Рыночного Регулирования (Programme for Effective Market Regulation - PEMR). Главная цель этой программы создать такую конкурентную рыночную среду в стране, которая позволит - новым фирмам бросать вызов действующим, эффективным фирмам расти, а неэффективным уходить, что будет способствовать экономическому росту и повышению уровня жизни. 

PEMR - это инициатива ОЭСР с участием стран-членов и стран, не являющихся членами ОЭСР. Программа была основана на проекте ОЭСР по Индикаторам Регулирования Товарных Рынков (OECD Indicators of Product Market Regulation – PMR Indicators), который существует с 1998 года.

В последний раз индикаторы PMR были опубликованы за 2018 год. Общеэкономические индикаторы PMR измеряют барьеры для появления новых компаний на рынке и для развития конкуренции в широком диапазоне ключевых областей государственной политики, включая проблемы лицензирования и государственных закупок, доли госкомпаний на рынке, корпоративного управления госкомпаниями, контроля цен, оценки новых и существующих нормативных актов и внешней торговли и так далее. 

Практически по всем общеэкономическим индикаторам PMR Казахстан очень сильно отстаёт от средних показателей стран ОЭСР (смотри полную сравнительную таблицу в конце текста). 

В стратегическом плане «Новый экономический курс» перед правительством должна быть поставлена задача в короткий срок привести Казахстан к средним значениям стран ОЭСР по всем Индикаторам Регулирования Товарных Рынков ОЭСР (OECD Indicators of Product Market Regulation – PMR Indicators). По каждому из 18 показателей у правительства должен быть четкий план по годам так, так чтобы снизить их до уровней ниже средних значений по ОЭСР.

Соответствие нашей страны средним значениям по всем показателям PMR Indicators, позволит Казахстану совершить прорыв по направлениям развития предпринимательства и конкуренции, а также в разгосударствлении экономики.

Сравнение общеэкономических индикаторов PMR между Казахстаном и странами ОЭСР  

	Казахстан	Среднее по странам ОЭСР	Среднее по 5-ти лучшим странам
Суммарный индикатор PMR	2,13	1,40	1,03
Два индикатора высокого уровня
Рыночные искажения, вызванные участием государства	2,76	1,65	1,22
Барьеры для отечественных и иностранных участников по входу в рынок	1,49	1,16	0,69
Шесть индикаторов среднего уровня
Государственное участие	4,01	2,15	1,35
Государственное вмешательство в бизнес деятельность	1,50	1,29	0,74
Упрощение и оценка государственного регулирования	2,77	1,50	0,83
Административная нагрузка на стартапы (start-ups)	0,56	1,06	0,14
Барьеры в инфраструктурных отраслях и сфере услуг	2,27	1,75	0,96
Барьеры в торговле и инвестициях	1,64	0,67	0,32
18 Индикаторов нижнего уровня
Государственное участие
Масштаб госкомпаний	4,54	3,01	1,56
Государственное вмешательство в инфраструктурные отрасли	4,26	2,27	0,75
Прямой контроль	2,59	1,16	0,32
Корпоративное управление в госкомпаниях	4,65	2,13	0,95
Государственное вмешательство в бизнес деятельность
Государственный контроль за ценами	1,59	1,35	0,57
Контрольное и директивное регулирование	0,86	1,18	0,46
Государственные закупки	2,06	1,34	0,41
Упрощение и оценка государственного регулирования
Оценка государственного влияния на конкуренцию	3,00	1,09	0,50
Взаимодействие между заинтересованными группами	3,82	2,51	0,98
Сложность регуляторных процедур	1,50	0,91	0,00
Административная нагрузка на стартапы (start-ups)
Административные требования для ТОО и ИП	0,13	0,62	0,06
Лицензии и разрешения	1,00	1,50	0,00
Барьеры в инфраструктурных отраслях и сфере услуг
Барьеры в сфере услуг	2,26	2,14	0,72
Барьеры в инфраструктурных отраслях	2,28	1,36	0,81
Барьеры в торговле и инвестициях
Барьеры прямым иностранным инвестициям	0,67	0,39	0,05
Тарифные барьеры	1,00	0,16	0,00
Отношение к иностранным поставщикам	2,96	1,15	0,41
Барьеры на пути упрощения процедур торговли	1,93	0,97	0,51