Программа импортозамещения: маразм крепчал

Проект программы импортозамещения представляет собой букет глубоких противоречий и отката от реформ по различным направлениям экономической политики. Документ говорит о том, что у правительства есть большие проблемы с госпланированием, индустриализацией, развитием финансового рынка и анализом международного опыта.

1 июня закончилось публичное обсуждение проекта «Программы развития внутристрановой ценности и экспортоориентированных производств», разработанного министерством индустрии и инфраструктурного развития. В документе говорится, что он разработан для реализации поручения Президента К.К. Токаева в январе текущего года.

И хотя программа называется довольно замысловато, по своему содержанию она целиком и полностью посвящена развитию импортозамещения и напрямую относится к планам по индустриализации страны. Вопросы развития экспортоориентированных производств в документе практически не рассматриваются, что понятно, поскольку методы государственного стимулирования импортозамещения и экспорта полностью противоположные, то есть – несовместимы с друг другом.

Что происходит с государственным планированием в Казахстане?!

В конце января 2020 года в выступлении президента на расширенном заседании правительства было сказано о необходимости «глубоких, возможно, радикальных реформ экономики страны». Было объявлено, что нам нужен «новый экономический курс». Затем прилетел «черный лебедь» – коронавирусный кризис и о реформах на некоторое время забыли.

В конце 2020 года о новом экономическом курсе вспомнили вновь и именно для этих «глубоких и радикальных реформ» был создан Высший президентский совет по реформам и Агентство по стратегическому планированию и реформам (АСПИР). В начале 2021 года были утверждены «Национальный план развития Республики Казахстан до 2025 года» (Нацплан) и новая система государственного планирования. С этого момента началась «комплексная работа» по переходу от государственных программ (госпрограмм) к национальным проектам (нацпроектам).

Переход от госпрограмм к нацпроектам в то время представлялся как ключевой элемент нового экономического курса. Как говорил в то время глава АСПИР Кайрат Келимбетов – «В развитии национального плана развития будут приниматься национальные проекты. Это новелла. Это переход от государственных программ больше к лаконичным документам… Национальные проекты — это краткая форма изложения государственной политики по тому или иному вопросу… Мы находимся в начале пути, когда государственные органы переходят на новую систему планирования.»

В октябре 2021 вместо госпрограмм были утверждены 10 нацпроектов. Однако оказалось, что это была очередная имитация реформ. Я уже писал по этому поводу. В нацпроектах так и не появились новые подходы по развитию страны. Более того, и по форме, и по содержанию, и по принципам обсуждения с общественностью нацпроекты также оказались намного хуже госпрограмм. Фактически, вместо одной госпрограммы появились два документа – нацпроект и концепция развития определённой отрасли, которые по своему содержанию практически полностью соответствовали одной госпрограмме.

Например, вместо «Государственной программы индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2020 – 2025 годы» появилось два документа:

• Национальный проект «Устойчивый экономический рост, направленный на повышение благосостояния казахстанцев» (Направление 1 проекта – «Индустриально-инновационное развитие»), и
• Концепция индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2021-2025 (документ утвержден в конце 2021 года).

 

В нацпроекте по направлению «Индустриально-инновационное развитие» были даны только плановые показатели правительства и сколько денег будет потрачено на это. А в концепции уже давались текстовые пояснения к этим числам из нацпроекта. Раньше вся эта информация была в одном документе – в госпрограмме по индустриально-инновационному развитию. Очень трудно понять логику таких «преобразований», на которые были потрачены громадные финансовые и человеческие ресурсы правительства.

Однако бессмысленные реформы системы государственного планирования на этом не закончились. Для меня было шоком, когда в дополнение к недавно утвержденным нацпроектам и концепциям развития начали появляться госпрограммы на ту же самую тему.

Как говорилось ранее, «Программа развития внутристрановой ценности и экспортоориентированных производств» (программа импортозамещения) по своему содержанию является программой индустриально-инновационного развития Казахстана. Спрашивается, зачем нужно было создавать новую госпрограмму (которая не предусмотрена системой госпланирования), когда нужно было лишь подкорректировать нацпроект и концепцию по индустриализации?! Хуже того, новая госпрограмма практически полностью противоречит этим двум документам, которые были утверждены совсем недавно.

Увеличение госфинансирования индустриализации в 16 раз. Что происходит?!

В нацпроекте «Устойчивый экономический рост, направленный на повышение благосостояния казахстанцев» по направлению «Индустриально-инновационное развитие» было запланировано, что в течение периода 2021 – 2025 года на индустриализацию Казахстана будет потрачено 11 триллионов 464 миллиарда тенге. Из этой суммы 264 млрд тенге будет профинансировано за счет республиканского бюджета, а оставшееся 11,2 трлн тенге будут частными инвестициями.

И снова я был шокирован тем, что чиновники теперь хотят профинансировать программу импортозамещения из республиканского бюджета (это – та же самая программа индустриализации) в течение периода 2022 – 2025 года (4 года) уже на сумму 4 триллионов 360 миллиарда тенге, что в 16 раз больше уже запланированного в утвержденном нацпроекте на пять лет! По этому поводу возникает ряд больших вопросов.

Что произошло между октябрём прошлого года и маем этого, в результате чего правительство хочет увеличить госфинансирование индустриализации в 16,5 раз?! Откуда в бюджете возьмутся на это деньги?! Опять залезут в Нацфонд и начнут «пилить» деньги на неконкурентоспособные проекты индустриализации?!

31 мая этого года Счетный комитет подвел итоги оценки эффективности реализации проектов, включенных в республиканскую и региональные карты индустриализации. В своем документе комитет отметил. «Производственные показатели ряда предприятий, входящих в карты индустриализации, ежегодно снижаются в связи с низкой загруженностью и отсутствием спроса на выпускаемую продукцию. Данный факт свидетельствует о некачественной проработке проектов на стадии их планирования и низкой эффективности мер государственной поддержки.»

Опять правительство будет разрушать финансовый рынок?

В начале 2021 года правительство, Нацбанк и АРРФР подписали Соглашение о координации мер макроэкономической политики на 2021 – 2023 годы. В частности, в соглашении говорится, что

«Нацбанк предусматривает с 2023 года поэтапный выход из финансирования государственных программ для обеспечения рыночных принципов функционирования финансовой системы и экономики… Правительством будет разработана 5-летняя дорожная карта по постепенному отходу от нерыночных инструментов господдержки, искажающих реальную стоимость кредитных средств (на финансовом рынке)».

На сегодня ключевой проблемой роста кредитования экономики за счет банковской системы и фондового рынка является государственное кредитование бизнеса и населения по ставкам ниже рыночных. Например, сейчас в банковской системе 16 трлн тенге ликвидных активов или 42% от всех активов банковской системы. Большая часть этих ликвидных активов может и должна быть направлена на кредитование бизнеса, однако банки не могут этого сделать, поскольку государство выступает недобросовестным конкурентом, раздавая кредиты по очень низким ставкам.

Выдавая кредиты по нерыночным процентным ставкам, государство имеет конкурентное преимущество, которого в помине нет у коммерческих банков. Несмотря на то, что по сравнению с кредитным портфелем всей банковской системы государство субсидирует очень малую часть кредитов, такой подход приводит к тому, что все текущие и потенциальные заемщики считают процентные ставки банков несправедливыми и пытаются всеми силами выбить дешевое государственное финансирование. Это очень сильно ограничивает рост кредитных портфелей банков, выдаваемых по рыночным ставкам.

В некоторых небольших секторах кредитования экономики, государство, благодаря недобросовестной конкуренции, смогло вытеснить частный бизнес практически целиком. Это касается кредитования сельского хозяйства, лизинга, и ипотечных кредитов. Даже если банки и участвуют в госпрограммах в этих секторах финансового рынка, они лишь выступают агентами правительства по передаче заёмщикам дешевого государственного финансирования. То есть, в этих секторах для банков уже полностью исчезли такие понятия как конкуренция и рыночные отношения.

Нацбанк уже несколько лет бьет тревогу по этому поводу, однако правительство начало соглашаться с ним лишь в упомянутом «Соглашении о координации мер макроэкономической политики». Но такое согласие продолжалось не долго. В частности, программа импортозамещения построена на резком увеличении раздачи денег республиканского бюджета по крайне низким процентным ставкам, что только усилит разрушение рыночных принципов функционирования финансовой системы.

Повторюсь. Если правительство хочет помочь определённому сектору экономики с более дешевым финансированием, то оно может делать это, не нарушая рыночные отношения в финансовой системе. Для этого оно должно субсидировать рыночную процентную ставку из госбюджета напрямую заемщику, а заемщик должен искать кредит в банках по рыночным ставкам. Например, эту субсидию процентной ставки можно сделать как вычет из налоговых платежей у самого заемщика после того, как он реально оплатил процент по кредиту. То есть, не платишь налогов – не сможешь получить субсидии по процентам.

Импортозамещение – это зло. Казахстану не нужен опыт России и Белоруссии

Импортозамещение характеризуется защитой отечественных товаропроизводителей от внешней конкуренции путем применения тарифных и нетарифных мер защиты от более дешевого и качественного импорта; предоставления субсидий; льготного кредитования и налогообложения и так далее. Именно такой подход к индустриальной политике используется в Казахстане, начиная с 2008 года по сегодняшний день.

Однако все авторитетные международные исследования показывают, что, хотя политика импортозамещения может создать рабочие места в краткосрочной перспективе (поскольку отечественные производители заменяют иностранных производителей), в долгосрочной перспективе такая политика приводит к более низкому росту ВВП и создает постепенное замедление технологического прогресса и конкурентоспособности в экономике страны. Особенно это касается стран, с небольшим внутренним рынком, как в Казахстане.

Сейчас наше правительство не стало заморачиваться с анализом лучшего международного опыта и в проекте программы импортозамещения написало, что такой подход – это хорошо и привело пример только двух стран – России и Белоруссии! Трудно понять, о чем думают чиновники, приводя такие убогие примеры? Интересно отметить, что двадцать лет назад наше правительство считало совсем по-другому.

В независимом Казахстане, впервые, промышленная (индустриальная) политика страны сформировалась в далеком 2003 году. Тогда был утвержден первый программный документ в этом направлении – «Стратегия индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2003-2015 годы». В первой версии стратегии очень хорошо и подробно говорилось о большой разнице между импортозамещающей и экспортоориентированной промышленной политике. Приведу несколько цитат из стратегии.

«В исторической ретроспективе как страны Латинской Америки, так и Восточной Азии прошли через этапы импортозамещения и экспортной ориентации. Особенностью является то, что восточно-азиатские страны на определенном этапе отказались от политики импортозамещения и перешли к политике поощрения экспорта, в то время как страны Латинской Америки сохранили акцент на импортозамещении.

С точки зрения экономической теории успех экспортоориентированной политики имеет объяснение: исчерпав потенциал своих внутренних рынков, страны были вынуждены начать освоение внешних рынков, чтобы не остановить процесс своего экономического развития.

Необходимо отметить, что страны Латинской Америки, поощряя импортозамещение, создали отрасли, которые основывались не на реальной конкурентоспособности, а на возведенных административных и тарифных барьерах. Окрепнув, эти отрасли направляли ресурсы на лоббирование своих интересов через государство в целях дальнейшего сохранения политики импортозамещения вместо модернизации и увеличения продуктивности. В результате ресурсы распределялись неэффективно, и национальные экономики проигрывали в международной конкуренции.»

К сожалению, 2008 году эту стратегию 2003-2015 значительно переработали, и с того времени промышленная политика Казахстан стала ориентироваться на принципы импортозамещения. Во многом именно из-за этого Казахстан не добился успеха в индустриализации так же, как это произошло в странах Латинской Америки.

Интересно отметить, что «Государственная программа индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2020 – 2025 годы», которую утвердили в конце 2019 года, уже была переориентирована на «создание высокопроизводительной и экспортоориентированной обрабатывающей промышленности». Однако, затем начался «Новый экономический курс», который провел к тому, что наше текущее новое-старое правительство вновь вытащило идею импортозамещения, продолжив наносить вред диверсификации экономики Казахстана.

Кто и как должен принимать стратегические решения по развитию страны?

Итак, вопросы развития экспортоориентированных производств в проекте программе импортозамещения практически не рассматриваются, что понятно, поскольку методы стимулирования импортозамещения и экспорта полностью противоположны друг другу. Ориентация отечественных производителей на экспорт предполагает полное отсутствие описанных выше правительственных мер по защите отечественных производителей от внешней конкуренции (меры по импортозамещению).

Самое интересное, что такой резкий возврат к провальной политике импортозамещения наше правительство объясняет поручением президента. И правда, глава государства тогда сказал следующее.

«Мы до сих пор зависим от импорта ряда видов продукции. С каждым годом в платежном балансе страны наблюдается острый дефицит. Готовые изделия из алюминия, меди и оборудование, необходимое для машиностроительной отрасли, до сих пор завозятся из-за рубежа… Правительство должно провести глубокий анализ всей отрасли промышленности.

С учетом сырьевой базы, компетенций и экономической эффективности необходимо определить конкурентоспособные сектора. На основе проведенного анализа необходимо разработать конкретные проекты и привлечь инвесторов.»

Откровенно говоря, трудно понять, как возникают такие непродуманные поручения президента, и почему ему никто не может сказать, что импортозамещение — это полностью неверный подход. И это не первое такое проблемное поручение. Например, решение президента по использованию пенсионных накоплений для покупки жилья и лечения однозначно разрушило принципы накопительной пенсионной системы Казахстана, которая существует в рамках ЕНПФ.

Сейчас идет активное обсуждение политических реформ, особенно с точки зрения формирования равного баланса между различными ветвями власти. Программа импортозамещения и решение президента по использованию пенсионных накоплений для покупки жилья показали, что в будущем парламент должен обязательно утверждать все стратегическое решения президента по развитию страны, чтобы исполнительная власть опять на наступала на те же самые грабли.