Единый оператор – «великий и ужасный»

В среде неправительственных организаций сейчас царит  особая атмосфера. Идет незаметная для широких кругов, но весьма знаковая дискуссия по поводу того, как будет жить в ближайшие годы сектор НПО. Изменения в законодательство, которые, возможно, будут приняты уже в текущем году,  комментирует для Exclusive Василий Порубаймех, заместитель председателя Комитета по развитию языков и общественно-политической работы Министерства культуры и спорта.

 - Василий Валерьевич, в чем концептуальный смысл изменений в законодательство, регулирующее сферу деятельности неправительственных организаций, которые сейчас обсуждаются НПО и в Правительстве? В чем основная «идеология» этих поправок? 

 - Изменения в законодательство, про которые вы спрашиваете, подготовлены ГАК (Гражданский Альянс Казахстана). Они активно обсуждались с НПО летом и осенью прошлого года. После этого документ был представлен в Министерство культуры и спорта. Этот пакет предложений называется так:  проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам деятельности неправительственных организаций».

То, что предложил ГАК - достаточно логичные поправки, которые призваны  усовершенствовать систему взаимодействия НПО и государства. В частности, речь идет о новых формах финансирования - выделении грантов и премий для НПО из госбюджета.

До настоящего времени государство и НПО работают на основе государственного социального заказа, процедуры выделения которого и отчетности о его реализации являются достаточно сложными для организаций, не получающих коммерческую выгоду от своей деятельности. Разумеется, это довольно непростой аспект, который значительно влияет на оперативное взаимодействие государства с НПО, усложняя все рабочие процессы.

Основная идеология сотрудничества государства с НПО отражена в законе «О государственном социальном заказе», который закрепил возможность государства финансировать деятельность неправительственных организаций в социальной сфере. Если вспомнить прошлое, то мы долго жили в условиях конституционного ограничения на эту возможность.

А предлагаемые поправки – это лишь корректировки к действующей практике. Однако эти корректировки отражают наиболее насущные потребности «третьего сектора». Они смогут значительно упростить процесс выделения средств на социальные проекты НПО.

 - Насколько я понимаю, это довольно системные изменения. Во-первых, предполагается создание единого оператора по распределению грантов и премий. Во-вторых, НПО выводятся из действия закона о госзакупках. В-третьих, теперь НПО имеют право использовать средства, полученные из государственного бюджета, не только на реализацию самого проекта, но и получать гранты и премии на институциональное развитие, на развитие материально-технической базы. Звучит достаточно соблазнительно. И именно поэтому настораживает… 

 - Я думаю, стоит учитывать, что этот проект закона подготовлен самими НПО,  и направлен на решение конкретных проблем, стоящих перед сектором. Поэтому логично, что в документе отражены, как вы говорите, «соблазнительные» нормы.  При этом выведение процедуры выделения средств НПО из-под действия закона «О государственных закупках», можно рассматривать только как прорыв, который, в том числе, предоставит новые возможности для использования творческого потенциала гражданского общества. Я вижу очень важный момент в том, что государство, при помощи предложенного порядка выделения грантов, даст возможность НПО самостоятельно определять направления и порядок работы при реализации проектов.

Порядок получения НПО грантов, который предложен в законопроекте, по замыслу разработчиков - это совершенно другая система, когда НПО само определяет направление и проблему,  в рамках конкурса на получение гранта представляет свое видение решения этой проблемы, а оператор, который выделяет гранты, выбирает наиболее инновационный, удобный, эффективный проект. Конечно, есть пока много неясностей: как именно будет работать данный оператор, как будет организована система выделения средств и пр. В самом законе этого нет, но есть подзаконный акт.  В нем отражено, что оператором будет некоммерческое акционерное общество, его работа будет контролироваться общественно-наблюдательным советом, который будет аккумулировать средства из государственного бюджета от различных государственных органов. В соответствии с их заявками, он будет определять направления и тематику конкурса. К примеру, тема звучит следующим образом: «Организация работы по решению проблем в сфере защиты прав инвалидов».  На такую широкую постановку вопроса участники рынка НПО в сфере социальных услуг представляют свое видение, сами рассчитывают фронт работы, цену, определяют адресную группу, количество участников проекта. А комиссия, которая работает при операторе, решает, насколько тот или иной проект предлагает наиболее эффективное решение проблемы.

Поэтому я особого недоверия со стороны неправительственного сектора для себя не отметил. Да, есть представители НПО, которые считают, что г-н Еримбетов не учел их мнения, что-то не доработал, но в целом реакция общественности в регионах достаточно позитивная. Тем более, что гранты и премии предлагались со времен позапрошлогоднего Гражданского форума. Что касается оператора, то, наверное, надо провести более широкую разъяснительную работу -  и тогда настороженность пропадет. Многие проводят параллели с практикой, которую используют наши ближайшие соседи, когда все деньги зарубежных доноров распределяются через определенную государством  организацию и НПО не могут напрямую финансироваться международными донорами. Это экстраполяция довольно широкая,  ничего подобного в данном законопроекте я не увидел.

 - Правильно ли я понимаю, что так называемый КАЗАИД и единый оператор - это две разные структуры?    

 - Насчет КАЗАИД я осведомлен не очень подробно, но, как я понимаю из самого названия, он будет работать по аналогии с ЮСАИД с внешними донорами и помогать НПО, которые работают за пределами Казахстана. А единый оператор сможет работать, как мы это видим во многих странах, как государственный донор. Если этот опыт приживется, то, возможно, он будет расширен. Все должно развиваться в динамике…

 - Сегодня говорят также о формировании некоего реестра или пула НПО, который будет работать с этим единым оператором. О чем идет речь? Понятно, что какой-нибудь реестр нужен. Очевидно, что из 27 тысяч зарегистрированных НПО, как минимум, треть не работает. Но по каким критериям будет формироваться этот реестр? Кто его будет вырабатывать? 

 - Когда наше министерство продвигало законопроект «О государственной поддержке НПО», чтобы вывести процесс финансирования НПО из-под действия законодательства о государственных закупках, мы предложили европейский вариант введения реестра по типу PADOR. Это известная система, которая позволяет НПО, прошедшим в ней онлайн регистрацию, в дальнейшем участвовать в конкурсах на получение государственных грантов, без дополнительных юридических процедур. То есть, при проведении конкурсов рассматриваются только проектные предложения и инициативы НПО.

Наш реестр также был рассчитан на то, чтобы госорганы, ознакомившись с документами в реестре, уже не требовали каждый раз, при проведении конкурса, выполнения юридических процедур, а рассматривали сам проект НПО. Таким образом, вопрос ценовых предложений и сложных коллизий, который предлагает нам закон «О государственных госзакупках», сейчас был бы решен. Однако  наша законодательная практика не настолько гибка, как в Европе, и сейчас этот механизм пока не готов для внедрения в Казахстане.

В предлагаемом законопроекте никаких дополнительных реестров и баз данных не предусмотрено. Хотя, в принципе, по моему мнению, эту систему стоит внедрять не только для того, чтобы упростить конкурс. Мы достаточно долго работали над тем, чтобы учесть все мнения, как этот реестр должен действовать, и его предлагалось использовать в решении еще одной проблемы, которую вы упомянули, – сокращение формально действующих НПО.

Сейчас сфера учета и анализа работы НПО и непосредственно субъектов рынка социальных услуг очень осложнена тем, что на одном человеке может быть зарегистрировано бесконечное количество НПО. Наше законодательство достаточно гибко по отношению к регистрации, к организации деятельности НПО и не содержит никаких жестких требований по отчетности перед органами статистики и налогового учета. Достаточно вовремя сдавать налоговые декларации, пусть даже и «пустографки».

Таким образом, реестр помог бы систематизировать и определить, кто в какой сфере работает и насколько активно. Исходя из того, кто подавал бы свои данные в реестр, можно было бы создать статистическую карту действующих НПО. Также очень важный момент, который отмечал Евгений Жовтис, когда выступал на площадке МИДа по вопросу организации деятельности НПО в Казахстане: в отрасли должны работать профессионалы, особенно в таких сферах, как работа с инвалидами, здравоохранение, воспитание, образование. Дилетанты могут нанести серьезный урон адресной группе и в целом системе работы с населением, а в отдельных случаях -  даже подорвать доверие общества к работе всего сектора.

Поэтому вопрос определенного уровня стандартизации деятельности НПО в сложных сферах, как, например, помощь детям – инвалидам, или работа в сфере здравоохранения, на мой взгляд, должен иметь место. В дальнейшем, чтобы претендовать на те или иные сложные большие гранты, организация может пройти определенную аттестацию и войти в реестр организаций, имеющих специальную подготовку.  В принципе, многие НПО были согласны с данными подходами. Я думаю, мы вернемся к ним во время дальнейшей проработки законопроекта. Без какой-либо структуры учета, пусть даже добровольной, систематизировать рынок социальных услуг будет достаточно сложно.

 - Сегодня звучат предложения о том, что нельзя ограничиваться изменениями в законодательстве. Необходимо продолжить работу по законопроекту, регулирующему в целом деятельность неправительственных организаций или некоммерческих организаций. Как вы думаете, нужен ли отдельный закон, который позволит повысить статус НПО? К примеру, бюджет Нью-Йорка на 80% распределяется между неправительственными организациями...

 - Сам подход к организации деятельности НПО за рубежом, например в США, во многом отличается от нашего, как раз в том, о чем говорил г-н Жовтис.  Есть штаты, где активно используется практика лицензирования. Чтобы играть определенную роль в решении вопросов на муниципальном уровне, НПО должны доказать, что они профессионалы, что они умеют работать с бюджетом, что они имеют структуру, системный подход и опыт. Американцы очень хорошо считают свои деньги и НПО, которым они выделяют свои средства, действительно профессиональны. Сектор регулирует сам себя, есть внутренние правила, есть кодекс чести, есть аттестация и очень узкая специализация. Например, если в документах, устанавливающих направление деятельности НПО, прописано «работа с детьми», то нужно детализировать - с какой адресной и возрастной группой детей проводится работа. Да, действительно, за рубежом власти во многих вопросах полагаются на НПО, потому что они реальные профессионалы, нацеленные на решение проблем социума, им можно хоть сто процентов бюджета отдать. Поэтому у государства более свободны  «руки» для решения экономических вопросов, поскольку социальные проблемы решают профессионалы, работающие в гражданском обществе.

До такой системы саморегулирования, которая присутствует во многих зарубежных странах, нашему сектору еще далеко. Не выработано другой внутренней культуры, внутренней идеологии в секторе НПО, кроме как выиграть заказ и освоить его. Даже если присутствуют признаки недобросовестной конкуренции, сектор эти вопросы никак не регулирует, хотя, с учетом того, сколько у нас общественных активистов и как мы долго учимся у зарубежных партнеров, такая тенденция уже должна была сформироваться.

Думаю, что работа над глобальным проектом, который бы ориентировал сектор на решение всех этих вопросов, должна идти с участием широких кругов общества. Такую работу, по моему, можно проводить только в рамках национальной диалоговой площадки, по примеру Государственной комиссии по разработке программы демократических реформ, работавшей в 2006-2007 году.

 - Может быть, единый оператор мог бы взять на себя и эту функцию?

 - Но пока единого оператора нет.

 - Многие НПО понимают, что единым оператором будет Министерство культуры и спорта.

 - Нет, как я понимаю замысел разработчиков законопроекта, единый оператор, - это отдельное некоммерческое акционерное общество, которое на первом этапе будет осуществлять процедурные и мониторинговые процессы, а дальше уже - как система себя покажет. Наоборот, когда будет работать оператор и Министерство освободится от решения процедурных вопросов выделения средств на проекты НПО, у нас появится больше времени для разработки идеологии, стратегии, новых законодательных инициатив в сфере сотрудничества государства и НПО в социальной сфере. Именно это и есть главные вопросы для уполномоченного органа в сфере работы с НПО.

  - Будем считать, что это вопрос светлого будущего. Но, насколько мне известно, приняты уже какие-то процедурные изменения, облегчающие процессы участия НПО в тендерах?

 - Да, и они целиком являются заслугой ГАК, а если точнее, то Нурлана Еримбетова и Артура Платонова, которые буквально штурмом провели эти изменения в законодательство о государственных закупках.  Во-первых, были восстановлены авансовые выплаты для НПО при выделении госсоцзаказа, во-вторых, исключены требования обеспечения заявки и договора для НПО. И, в-третьих, сейчас фактор определения победителя по критерию наиболее низкой цены для НПО исключен. Точнее, он учитывается, когда идет расчет стоимости лота, т.е., совместно с Минфином и Министерством экономики наше министерство разработало методику расчета, которая учитывает минимальную цену услуги, с учетом мониторинга рынка. На основе данной методики рассчитывается цена того или иного лота. А когда уже идет тендер, цену участники тендера, если сами того не пожелают, сбрасывать не обязаны. Все эти изменения вступили в силу с мая 2014 года.

 - А что по поводу остальных ограничений? Допустим, в части того, что заработная плата не должна превышать среднемесячной заработной платы по стране, оплачиваются билеты только на поезд и т.д. (это с нашими-то расстояниями)?

 - Эти требования предъявляются администратором программы, и предъявляются потому, что это требования фискальных органов. Представители ведомств налогового и финансового контроля должны  понимать, куда ушли бюджетные деньги. А если они видят, что, к примеру, четыре миллиона потрачены  неизвестно куда и закрыты одним счетом-фактурой, то, естественно, есть повод подумать, что деньги украдены.

Однако, наша практика предусматривает, что перед тем, как купить билет на «Тальго» или на самолет, поставщик обращается к Заказчику с обращением о разрешении использовать данный вид транспорта, указав, что это важно для решения вопросов данного проекта. И Заказчик, в разумных пределах, имеет право определить вид транспорта и расходы на билеты. В практике нашего министерства это используется, так как мы часто проводим важные мероприятия с участием международных экспертов и широкого круга представителей научного сообщества со всей страны.

А по зарплате, то, например, наши финансисты ориентируются на среднестатистические показатели, которые размещаются на сайте главного ведомства по статистике.

 - Объясните все же, опираясь на Ваш огромный опыт, зачем нужен единый оператор? Вы же понимаете, что появится еще одно «узкое горлышко». И еще говорят так: у семи нянек дитя без глазу или так надо?

 - Мы являемся уполномоченным органом в сфере государственного социального заказа, и я с этой позиции могу твердо сказать, что многим госорганам работать с НПО сложно. Во-первых, текучка кадров, во-вторых, сами процедуры выделения государственного социального заказа каждым госорганом трактуются по-разному. Соответственно, и условия, в которые попадают НПО при участии в конкурсах, совершенно разные.

С принятием законопроекта сам процесс государственного социального заказа никуда не исчезнет. Да, оператор по грантам будет один, но, на мой взгляд, это нужно, чтобы средства распределялись опосредованно от тех, кто их планировал. Возрастает прозрачность и независимость процесса. Тут еще особую важность должна иметь возможность общества наблюдать за работой оператора.  Может быть, нужно ввести его отчетность в Парламенте, организовать еще дополнительные наблюдательные процедуры. Во многих странах есть такие структуры, которые работают с благотворительными деньгами. Например, в Великобритании для этих целей при Кабинете министров создан, так называемый, «Департамент третьего сектора». В России субсидии для некоммерческих организаций распределяются через определенные нормативными актами фонды. В той или иной интерпретации этот опыт используется.

Главное, чтобы у нас были механизмы наблюдения и отчетности, а сам процесс выделения средств через отдельную структуру удобен и для НПО, и для государства. Вы не представляете себе, как сложно в течении года мониторить исполнение нескольких десятков проектов, просчитать каждую копейку, чтобы она пошла на выполнение услуги! И плюс параллельно вести другую интеллектуальную работу, учитывая весь круг обязанностей государственного служащего. А в конце года еще нужно принять, подписать акты, которые в начале следующего года приходят проверять фискальные органы. И мы опять вынуждены возвращаться к работе с этими шестьюдесятью проектами, где опять превращаемся в экономистов, политологов, бухгалтеров - вплоть до подозреваемого! В итоге первая половина года занята тем, чтобы доказать свою невиновность в том, что ты, вместе с НПО, на неправильные вещи деньги государственные не потратил, а принес пользу государству. Как видите, все достаточно сложно и поэтому, я думаю, оператор разгрузит этот процесс.

 - И еще. Из процесса как-то выпала третья сторона процесса, которая тоже могла бы сильно помочь государству в решении многих проблем – это бизнес. На самом деле, государство может остаться «без штанов», если будет финансировать самостоятельно решение социальных вопросов. Задача в том, чтобы стимулировать бизнес быть меценатом, донором, грантодателем и т.д. К тому же, бизнес вряд ли захочет работать с тем же КАЗАИД или единым оператором…

 - При существующей системе бизнесу, мягко говоря, приткнуться негде. Для бизнеса, при любой схеме распределения средств или организации работы, нужна выгода. Неважно, это социальные выгоды или налоговые послабления, но это вопрос отдельного законодательства. А в новом законе предусмотрено, что единый оператор может работать как с госорганами, так и с бизнесом, в том числе и для решения проблем последнего. Сейчас, к примеру, Министерство культуры и спорта не может привлекать деньги бизнеса и использовать свою партнерскую сеть для решения таких вопросов. А у оператора данный механизм работы предусмотрен, через возможность привлечения средств из внебюджетных источников и распределение негосударственных грантов.