Казахстан: антология упущенных возможностей

Новости по теме

Можно ли новый Казахстан лечить старыми методами?

Очередное исследование команды Фонда первого президента посвящено поиску новых стимулов для экономики страны. Однако рекомендации уже до боли знакомы. Нет ответа на главный вопрос – почему они до сих пор не сработали?

26.05.2020 13:05

Экономика Казахстана: чудовищная цена ошибок

Макроэкономический анализ, подготовленный группой казахстанских и зарубежных экспертов - это квалифицированный и шокирующий рассказ о том, как мы последовательно истратили все возможные источники экономического роста примерно за последние 15 лет. Это обстоятельный и деликатный рассказ о бездарно потраченных 100 млрд.долларов на финансирование гомпрограмм и банковского сектора. Итогом стало фактическое истощение Нацфонда и государственного бюджета. Это явка с повинной, за которую привычно никто не будет осужден. И это диагноз не оппозиции, и даже не популистов, а очень авторитетных экономистов.

21.05.2020 13:05

Есть ли у Казахстана устойчивые полюсы роста?

Exclusive.kz продолжает анализ серии исследований, проведенных Фондом Первого президента о видении будущего Казахстана. На этот раз речь пойдет о так называемых «Устойчивых полюсах роста». Это попытка оценки текущей модели пространственного развития, а также политики в области урбанизации и регионального развития.

20.05.2020 18:05

Человеческий капитал в Казахстане имеет глубоко закопанный потенциал

Exclusive.kz продолжает анализ пакета рекомендаций, разработанных Фондом первого президента. Глава о человеческом капитале говорит только об одном: мы не имеем никакого представления о том, в каком обществе живем все эти годы. Как следствие – получен сумбурный документ, опирающийся в основном на международные данные и весьма фрагментарные отечественные исследования.

18.05.2020 17:05

Реформа государства: попытка пятьсот один

13.05.2020 12:05

Шокирующий Казахстан

Прежде всего у нас наконец появился макроэкономический анализ, представляющий собой квалифицированный и шокирующий рассказ о том, как мы последовательно истратили все возможные источники экономического роста примерно за последние 15 лет. Это обстоятельный и деликатный рассказ о бездарно потраченных 100 млрд.долларов на финансирование гомпрограмм и банковского сектора. Итогом стало фактическое истощение Нацфонда и государственного бюджета. Это явка с повинной, за которую привычно никто не будет осужден. И это диагноз не оппозиции, и даже не популистов, а очень авторитетных экономистов.

Практически все эксперты признают, что существующая модель экономического роста достигла своих пределов. Отсутствие четких правил о способах использования средств Нацфонда, на который мы уповали, поставило под большой вопрос финансирование антикризисных программ, а тем более – наследство для будущих поколений. Предпринимаемые попытки восстановить активы Национального Фонда с учетом обвала цен на нефть не будут эффективны, а с учетом высокой вероятности дальнейших трансфертов из НФ – тем более.

Еще одним источником фискального стимулирования были также резервы пенсионной системы. Но структура портфеля и управление ЕНПФ тоже требует серьезной корректировки.

Тяжелым бременем для бюджета являются налоговые льготы и преференции, в результате которых бюджет недополучает от 7 до 13%. А введенные в  2020 году дополнительные преференции для МСП существенно увеличат эти потери. Все это значит, что в реальности у нашего бюджета нет ни одного устойчивого источника поступлений. При этом нет какой-то адекватной стратегии вывода огромной части экономики и занятых из «теневого оборота», размеры которой достигают почти половины ВВП страны.

Для поддержания тенге за 2014-2018 годы было «сожжено» около 50 млрд долларов США, но это не спасло национальную валюту от более чем 200-процентной девальвации, от последствий которой МСБ понес огромные потери.

Неоправданно дорого обошлось государству и «спасение» банков ценой более  26 млрд долларов США, которое, в конечном счете, так и не оздоровило банковскую систему. Эффект щедро профинансированных госпрограмм поддержки бизнеса тоже несопоставим с результатом – доля МСБ в экономике неуклонно продолжает снижаться.

В этих условиях единственным выходом, которое справедливо предлагают эксперты, является  минимизация существующих льгот и преференций и серьезное снижение государственных расходов. Но и тогда «целостность макроэкономической системы, на фоне текущих мировых и внутренних угроз, под вопросом».

Деградация человеческого капитала 

Глава о человеческом капитале очень ярко проиллюстрировала тот факт, что мы не имеем никакого представления о том, в каком обществе живем все эти годы. И дело не только в том, что несмотря на проведение тысяч социологических исследований у нас нет адекватной картины поведенческих стереотипов жителей страны, а в том, что у нас нет ясного представления, что именно мы хотим. И это явно выходит за пределы образовательной системы, поскольку мы, как и весь мир, сейчас стоим на пороге революционного переосмысления ее роли – не получение знаний, а умения их использовать в повседневной жизни.  

Особенность Казахстана, как и почти всего постсоветского пространства в том, что в нашей стране очень сильны неформальные институты, законов которых мы не знаем, но при этом живем в поле их влияния. И дело здесь далеко не в том, что мы застряли между  «аграрным» и «индустриальным» обществом, а в том, что в стране не создано эффективных механизмов самореализации для каждого члена общества, что, собственно, и могло бы быть главной целью этого исследования. Отсюда и снижение неравенства возможностей, и «смена парадигмы» системы образования, когда обучение становится пожизненным навыком в условиях стремительно меняющегося мира, и главное – помощь каждому человеку в выборе профессионального направления.

Реформа государства: попытка пятьсот один

О том, что наша бюрократическая система уже давно не эффективна стало теперь особенно ясно. Как оказалось, за годы независимости горсорганы подверглись реорганизациям больше 500 раз. Каждая из них обходилась бюджету примерно в 160 млн. тенге. Но ни одна из них не оказалась эффективной – таков диагноз исследования Фонда первого президента.

Выводы предсказуемы: переформатирование работы госаппарата, сокращение доли государства в экономике, вовлечение гражданского общества в разработку госполитики и принятие управленческих решений. Также ожидаемо авторский коллектив пришел к выводу, что нашему государству нужна цифровая зрелость, но на какой стадии сейчас находится Казахстан, они деликатно умолчали. Второй ожидаемый вызов - РОСТ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ И СКОРОСТЬ ИЗМЕНЕНИЙ. С этим тоже трудно спорить, разве что добавить, что в нашем случае неопределенность имеет скорее внутреннее происхождение. КРИЗИС ДОВЕРИЯ, ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ и рост популизма тоже справедливо попали в анамнез нашего общества.

Наступил этап, когда развитие госаппарата за счет увеличения его масштабов и усложнения функций подошло к критическому рубежу как по финансовым, так и по управленческим причинам, совпавшее по времени с политическим транзитом и беспрецедентной волатильностью цен на минеральное сырье. То есть денег уже нет и цена ошибок будет очень высокой, и теперь самое время вовлечь общество в решение накопившихся проблем, благо социальные сети превратились в рассадник идей, что «демотивирует их принимать любые определенные решения, из-за страха негативного резонанса, в том числе искусственно создаваемого». Тем более, что, как выяснилось в ходе  тестирования 67 тыс. административных госслужащих, одним из наиболее слабых мест казахстанских госслужащих является незнание стратегических и программных документов станы. И это в стране, где доля государства в экономике превышает 50%.

Что делать? Логично решение начать с «критического пересмотра методологии и процедур разработки стратегических и программных документов, формирующих политики».  Как это будет выглядеть в реальности и кто этим займется, пока не ясно. Возможно, появление «институционального спроса на оценку результатов госполитик», но кто будет формировать этот спрос тоже пока не понятно.

Любопытно, что в документе, пожалуй, впервые есть признание того, что до сих пор  не было  определения базового набора государственных функций и «общественных услуг» на основе запросов общества. До сих пор правительство, руководствуясь только ему самому ведомыми критериями самостоятельно определяло и регулировало список функций министерств и акиматов, на основе которого происходит распределение штатных единиц в системе. Результат, что называется, налицо. В качестве конкретного шага предполагается кардинальное сокращение количества государственных функций (с 6,5 тыс. до 1,0 тыс.), разработка Единого реестра функций и их детальная регламентация. Ну а следующим шагом должно стать повышение результативности бюджета за счет его перевода в «электронный» формат, что предполагает его радикальную открытость на всех уровнях. Сейчас, как можно догадаться, ситуация ровно противоположная и в бюджетном планировании, как и исполнении как нельзя простое, но емкое слово «бардак», что весьма устраивает тех, кто умеет «ловить рыбку в мутной воде».

Что касается пресловутой цифровизации, то выяснилась еще одна любопытная деталь – оказывается до сих пор  госуслуги определяются исходя из возможностей госорганов, а не потребностей граждан. То есть в магазине продаются не те товары, которые нужны покупателю.

Ну а теперь про наш любимый квазигоссектор. Как мы уже говорили, он занимает в экономике более 50% ВВП, занимая по сути монопольное положение  в таких ключевых отраслях, как железнодорожные и авиаперевозки, электроснабжение и т. д. Приватизация ожидаемых результатов не дала: из заявленных 873 объектов, запланированных к приватизации, 290 предприятий или 33% были исключены из перечня. Из анонсированных в 2011 году к выходу на IPO 6 крупных нацкомпаний фактически на фондовый рынок были выведены акции только двух  компаний (АО “Казахтелеком”, АО “Казатомпром”).

Предлагаемые решения до обидного очевидны: аудит эффективности, оптимизация и прозрачность. Правда, до сих пор все это не привело к ощутимым результатам. Возможно, поэтому такая мера, как переход к инновационной государственной службе выглядит стыдливо лаконично. Авторы не решились признать, что  для этого все же не обойтись без серьезных политических реформ. Без них любые трансформационные программы «от стратегии к инновациям” так и останутся на бумаге.

Что касается вовлечения гражданского участия в управлении государством, являющегося «важным условием для создания демократического, светского, правового и социального государства», то документ содержит почти революционное признание, что взаимоотношения между институтами гражданского общества и властью строятся по формуле: «Лояльность в обмен на поддержку». В качестве инструмента предлагается  институционализация петиций. Пока этот  формат общения активно используется в Казахстане, но подписанные петиции не имеют юридической силы и не принимаются адресатами к рассмотрению. При этом с ростом цифровизации онлайн-петиции имеют потенциал превратиться в один из самых популярных способов выражения мнения населения.

Кто же их будет формировать? Ведь гражданские активисты Казахстана в своем большинстве сосредоточены в крупных городах (гг. Нур-Султан, Алматы), на региональном уровне присутствуют всего несколько десятков активных НПО, и те главным образом сидят на заказах местных бюджетов. И в этом контексте решение «перенести приоритет в государственном социальном заказе на развитие местных сообществ, финансирование гражданских инициатив и проектов с широким вовлечением граждан», откровенно говоря, выглядит как издевка, даже если «перейти от размещения прямого госзаказа крупным республиканским организациям к поддержке местных сообществ и гражданских инициатив». Пожалуй, этот раздел можно назвать самым слабым, особенно с учетом того, что концептуально реформа госуправления предполагается при активном участии гражданского общества.

В разделе формирования проактивной электоральной культуры после долгих сетований по поводу абсентеизма (формы сознательного бойкотирования избирателями выборов), которая в наших условиях приводит «к установлению нелегитимной власти, выбираемой меньшей частью граждан» наконец прозвучала ключевая фраза: «Для повышения уровня электоральной культуры, государство должно поддерживать введение выборности в повсеместную жизнь граждан» (!) Но, торопливо пропустив необходимый пункт о политическом решении о выборности ключевых чиновников, авторы осторожно перешли к двум текущим реформам: (1) внедрение бюджетирования 4го уровня при участии местных сельских сообществ и (2) выборность председателей объединения собственников имущества в городах в рамках нового ЗРК "О жилищных отношениях". Таким образом, нам дали понять, что дальше маслихатов и КСК наша электоральная культура пока развиваться не будет.

Ну и как же без коррупции. Тут вообще интересный вывод – оказывается «восприятие коррупции в Казахстане основано преимущественно на мнении узкого круга зарубежных экспертов», которые тиражируются несознательными журналистами и тем самым, «создается отрицательное восприятие у рядовых граждан»!

Можно ли новый Казахстан лечить старыми методами? 

Исследование команды Фонда первого президента, посвященное поиску новых стимулов для экономики страны не отличает оригинальность рекомендаций, при этом деликатно не называются причины того, что их близнецы до сих пор не сработали? Хотя, собственно, честный ответ на них и содержал бы ответ на то, что на самом деле нужно для «незамедлительной подготовки Казахстана к наступлению постиндустриального мира». Предложенные четыре блока рекомендаций: усиление индустриализации, переход на интенсивную модель АПК, ускорение развития секторов, основанных на знаниях, творчестве и улучшение предпринимательских институтов не могут быть реализованы в условиях архаичной и неэффективной системы госуправления. А реализовать их за счет агрессивных бюджетных вливаний уже не получится – прежних ресурсов уже нет.

Но вызывает уважение то, что авторы честно диагностировали ситуацию: в Казахстане есть все признаки типичной голландской болезни, с которой мы так боролись все эти годы.

Важно и то, что практически впервые затрагивается вопрос высокой монополизации экономики. Правда, разработчики видят выход в том, что нынешний Комитет по регулированию естественных монополий и защите конкуренции должен напрямую подчиняться Президенту страны, а также еще одной программы создания конкурентной среды. Это очень упрощенный подход, который едва ли изменит ситуацию.

Есть ли у Казахстана устойчивые полюсы роста?

Исследование примечательно тем, что признает очень важный для нашей страны международный тренд: на глобальном уровне ожидается рост населения в малых и средних городах и пригородах, развитие полицентричной агломерационной структуры и общее замедление темпов роста урбанизации.

Однако, как правило, это является следствием перераспределительной и компенсационной, но не создающей возможности для экономического роста региональной политики. А коротко говоря, отсутствием целостной стратегии национального роста. Собственно говоря, на это диагностику проблемы можно и закончить.

О полном провале региональной политики говорит тот факт, что уже сейчас северные регионы Казахстана имеют отрицательные миграционные потоки, как внутренние, так и внешние, а также показатели низкой рождаемости и высокого старения.  В итоге авторы вновь упираются к проблему государственного управления, которое только на 20% состоит из индикаторов, инициированных местными акиматами, остальная часть разрабатывается в центре. Помножьте этот показатель на мощь бюрократии и станет понятно, что ни о каком учете реальных потребностей регионов и быть не может. 

Как предлагается обеспечить инклюзивное развитие регионов? Оказывается, для этого нужны Региональные Агентства Развития (RDA) на базе существующих СПК, Фондов Регионального Развития с привлечением конгломератов и бизнес элиты, Фонда для повышения квалификации при Фонде Регионального развития в каждом регионе. Таким образом, RDA станут «не просто региональными институтами развития и посредниками между правительством и рынком, но и инновационными инкубаторами и источниками финансирования приоритетных проектов через Фонд Регионального Развития». Как же будут привлекаться «конгломераты и бизнес элиты»?  Фонды Регионального Развития должны будут работать как фонды прямых инвестиций под управлением независимых Управляющих компаний. внутренних и внешних инвесторов.

Возможно, схема и рабочая, но где взять тех самых крупных инвесторов или «конгломераты»? Ведь, по сути, почти вся инфраструктура для такой схемы уже существует, но она так и не сработала. Почему?

В общем, при адекватной диагностике, рекомендации выглядят явно сырыми и фрагментарными. Их уместность показала бы целостная концепция, но ее попросту нет. Или она оказалась похоронена в обилии правильных слов, которыми традиционно напичканы наши госпрограммы. У авторов явный дефицит знаний о реальных проблемах реальной экономики. Смущает и то, что почти все рекомендации заключаются в разработке новых программ и создании новых ведомств, на которые денег в бюджете уже просто нет. Поэтому единственный выход – эффективный менеджмент в рамках уже существующих резервов, которые все еще сохранились. Хороший менеджер аутсайдера превратит в лидера, а плохой – бездарно растратит большие ресурсы. Что, собственно, и происходило до сих пор.

Но, как бы то ни было, проведена огромная работа и ее достаточно для широкой общественной дискуссии, о необходимости которой говорят эксперты уже несколько лет. Только в жерновах критики и отрицания рождаются эффективные стратегии и механизмы. Мы уже пожинаем горькие плоды госпрограмм, которые не оспаривал никто, кроме реальности.