Какой будет внешняя политика администрации США

Аарон Дэвид Миллер, Ричард Сокольски. Московский Центр Карнеги

И в наши дни Соединенные Штаты могут быть той силой, которая способствует позитивным изменениям в мире, хотя, по словам Чарльза Капчана, это будет «ничейный мир». Соединенным Штатам придется переосмыслить свое место в нем и выработать продуманную и эффективную внешнюю политику, найдя баланс между рисками как от чрезмерной, так и от недостаточной внешнеполитической активности.

В классическом фильме 1951 года «День, когда Земля остановилась» человекоподобный инопланетянин прилетает на нашу планету в сопровождении гигантского робота и выдвигает людям ультиматум: либо вы прекращаете все войны, либо будете уничтожены. В конце фильма мировые лидеры размышляют над тем, что выбрать.

Было бы здорово, если бы, как и в этом фильме, пандемия коронавируса, самая серьезная эпидемиологическая угроза текущего столетия, заставила мировых лидеров призадуматься, ослабила международное напряжение и подтолкнула страны к сотрудничеству.

Но это маловероятно. Принципы, на которых сейчас строятся международные отношения, вряд ли изменятся к лучшему. Пандемия не преобразит мир – скорее наоборот, она сделает его более конкурентным и менее глобализированным, а малые и крупные державы будут чаще соперничать, а не сотрудничать.

Вне зависимости от того, кто вступит в должность президента США в 2021 году, он окажется в непростой ситуации. Его ждут экономические проблемы, самые острые со времен Великой депрессии, продолжающаяся эпидемия вируса, от которого нет вакцины, и расколотое, поляризованное общество. Это означает, что внешняя политика США должна будет стать совсем другой – намного менее экспансивной.

Если президентом будет избран Джо Байден, он, возможно, сумеет улучшить образ Америки, восстановить отношения с союзниками и даже вернуть США лидирующую роль в решении таких глобальных проблем, как изменение климата и борьба с эпидемиями. Однако внутренние проблемы США, региональные и международные акторы, готовые отстаивать свои интересы, и глобальные конфликты без очевидного решения серьезно ограничат пространство для маневра в мире, враждебно настроенном к американскому лидерству.

Китай и Россия: на месте, но не во главе

Если в 2020 году серьезные политические перемены не произойдут сразу в США, Китае и России, то администрацию Байдена ждут враждебные отношения с Москвой и Пекином, которые выступают за многополярный мир и не приемлют попыток Вашингтона оказывать геополитическое влияние на те страны, которые они считают зоной своих интересов. Во главе обеих держав стоят сильные националистические лидеры, которые готовы противостоять США и охотно используют антиамериканские настроения для поддержания собственной популярности и легитимности. Более того, как заметил эксперт Центра Карнеги Юджин Румер, эти две страны слились в «медвежьих объятиях», из-за чего Соединенным Штатам будет еще труднее повлиять на политику каждой из них, не говоря уже о том, чтобы навязать им свою волю.

Это не означает, что Китай или Россия могут сами стать лидерами в рассыпающемся либеральном миропорядке. Агрессивное поведение Пекина пугает многие страны больше, чем действия Вашингтона, а просчеты Китая в борьбе с коронавирусом нанесли серьезный удар по его позициям на международной арене. Неприятие у многих стран вызывает и агрессивная внешняя политика России, особенно ее попытки подорвать демократические нормы и институты и ослабить единство ЕС с помощью поддержки популистских и шовинистических настроений.

Кроме того, ни Россия, ни Китай, судя по всему, не стремятся, да и не могут выполнять роль глобального управляющего. Китай просто хочет, чтобы мировой порядок со всеми его нормами и институтами отражал его статус сверхдержавы и у него были возможности активнее влиять на выработку правил. Один известный эксперт по Китаю отмечает, что Китайская коммунистическая партия под руководством Си Цзиньпина «в перспективе будет придерживаться скорее националистических, а не интернационалистских позиций». «Партия рассматривает Вашингтон как препятствие в деле сохранения собственной власти и установления регионального доминирования, – продолжает он, – но не считает, что для этого нужно победить США или разрушить американскую политическую систему». А вот российский президент Владимир Путин сосредоточился на ослаблении Запада (в первую очередь США) и подрыве демократических институтов.

Учитывая претензии, накопившиеся у России и Китая к США, равно как и глубокие расхождения в ценностях и по многим вопросам в сфере экономики, дипломатии и безопасности, стратегическое соперничество этих держав за региональное доминирование и за влияние в глобальном масштабе в ближайшие несколько лет продолжится. Тем не менее следующая американская администрация могла бы изменить тон в общении с Москвой и Пекином и даже найти общий язык с ними по вопросам вроде изменения климата, ядерного нераспространения или кибервойн. Как пишет Фарид Закария, менее конфронтационный подход к Китаю помог бы США избежать «опасного конфликта, масштаб которого невозможно предугадать и который на десятилетия погрузит мир в атмосферу нестабильности». Взаимная подозрительность и недоверие в отношениях с Россией также могут снизиться, если США покажут, что готовы начать предметный диалог по вопросам, вызывающим двусторонние разногласия.

Однако о полноценном налаживании отношений говорить не приходится, прежде всего потому, что и Путин, и Си видят в США агрессивную и враждебную державу, действующую в одностороннем порядке, угрожающую внутренней стабильности их стран и оспаривающую геополитические амбиции, которые Москва и Пекин считают законными и от которых они вряд ли откажутся. Что же до соседних с ними стран, то большинство из них уже признали, что Россия и Китай стали или скоро станут доминирующими региональными державами. Любой шаг Вашингтона к примирению будет осложняться еще и тем, что американский внешнеполитический истеблишмент да и общество в целом все больше воспринимают Россию и Китай не просто как соперников, а как врагов. Между тем за рамками дискуссий об американской внешней политике остался вопрос, как США должны адаптировать свои отношения с обеими странами к условиям многополярного мира, где у США будет куда меньше возможностей проецировать свою силу за рубежом.

Державы большие и малые

Успешно противодействуют США также Северная Корея и Иран – малые или, максимум, средние державы. И они продолжат это делать, если Вашингтон не изменит свой подход. Несмотря на американские кампании «максимального давления» с целью изолировать и наказать эти страны, они упорно придерживаются прежнего курса, потому что считают его единственным способом обеспечить свою безопасность.

По мнению экспертов ООН, Китай и Россия могут помочь Северной Корее обойти режим санкций и избежать коллапса экономики. У Вашингтона нет военных инструментов для того, чтобы принудить ее разоружиться или добиться смены власти в Пхеньяне. Перспективы падения режима в Иране тоже выглядят призрачно. Американские чиновники отмечали, что санкции могут заставить Тегеран ограничить свое присутствие в Сирии, но не приведут к тому, что муллы капитулируют перед американскими требованиями – напротив, американское давление только укрепило позиции силовиков во власти.

Дипломатические усилия США на иранском и северокорейском направлении не дают результатов во многом потому, что Вашингтон выдвинул нереалистичные требования и не демонстрирует ни малейшей готовности к компромиссу. Вывод отсюда простой: для тех стран, что считают США угрозой для собственного существования, выживание всегда будет важнее экономического процветания.

Слабее внутри

Пандемия стала, возможно, самым серьезным вызовом для всего мира и для Соединенных Штатов со времен Второй мировой войны. Но в отличие от той войны – единственной в американской истории, которая сделала страну сильнее внутри и за рубежом – коронавирус, безусловно, ослабит Америку. Это не значит, что США, обладающие мощным запасом прочности, от него не оправятся, но процесс восстановления будет постепенным и болезненным. Пандемия, усугубленная неумелым руководством Трампа и его презрением к науке и экспертам, обнажила не только классовый и расовый раскол в стране и царящее в ней неравенство, но и неподготовленность национальной системы здравоохранения, не обеспеченной необходимыми ресурсами, и неверие населения в способность властей принимать адекватные меры.

Безработица достигла уровня времен Великой депрессии, розничные продажи упали до рекордного минимума, и сегодня совершенно неясно, когда и как восстановится доверие потребителей. По некоторым оценкам, только в текущем году экономика США просядет на 14%, а соотношение госдолга к ВВП, по словам Кевина Радда, вырастет до 100%. Дополняет картину гигантский бюджетный дефицит, который может стать препятствием для восстановления экономики после окончания пандемии. Правительству, возможно, придется поднять налоги, а это повлечет за собой сокращение доходов в будущем и, как пишет The New York Times, развеет американскую мечту о том, что «дети смогут подняться выше своих родителей по лестнице экономического благосостояния».

В случае победы новой администрации Байдена придется иметь дело со множеством неотложных проблем внутри страны, которые усугубила пандемия. Это потребует амбициозной и прогрессивной программы реформ. Искусство управления – это прежде всего умение выбирать. Как много времени будущий президент, которому придется заботиться о восстановлении экономики после беспрецедентного кризиса, сможет и захочет посвятить международным проблемам? И какие ресурсы на их решение сможет выделить ограниченная в средствах и все более расколотая страна, население которой задается вопросом, так ли уж нужно проецировать свою экономическую и военную мощь за рубеж?

Новое лидерство?

Старая пословица гласит, что лидер без сторонников – это человек, который просто вышел на прогулку. Администрация Трампа придерживается эгоцентричного понимания лидерства, которое мало кто из союзников готов разделить, не говоря уже о противниках. С самого 1945 года сложно вспомнить другой такой случай, когда США настолько отстранились от решения глобального кризиса, как сейчас во время пандемии коронавируса.

Президент, который не будет связывать себя принципом «Америка прежде всего», а выберет более интернационалистский подход, возможно, сумеет восстановить до определенной степени американское лидерство. Байден говорит, что в случае победы тут же созвонится с союзниками, чтобы наладить отношения и заверить их, что американская политика вернулась в привычное русло.

Однако Байден наверняка знает, что лидерство на международной арене предполагает не только телефонные звонки, но и наличие стратегии, в основе которой лежит умение находить баланс между целями, средствами, открывающимися возможностями и интересами партнеров.

Мир, в котором Байдену придется работать, скорее всего, таким не будет. Если его администрация захочет достичь соглашений с такими противниками США, как Иран, ей придется принимать непростые решения и признать, что у этих противников есть собственные интересы. Даже у самого талантливого государственного секретаря будет очень узкое поле для маневра в решении самых запутанных мировых конфликтов – кашмирского, сирийского, израильско-палестинского, ливийского, украинского и йеменского.

Это означает, что новая администрация, скорее всего, сосредоточится на решении более простых и осуществимых задач. Восстановит отношения с традиционными союзниками; будет активнее использовать многосторонние форматы; усилит роль США в G7 и G20, возможно, с большим упором на глобальные экономические реформы; вновь присоединится к Парижскому соглашению по климату; рассмотрит возможность продления договора СНВ-3 с Россией; смягчит позицию в отношениях с Кубой; опять сделает краеугольным камнем американской внешней политики поддержку демократических ценностей и прав человека, которыми Трамп часто пренебрегал, и для этого будет теснее взаимодействовать с другими демократиями мира.

Ни одна из этих задач не выглядит революционно или героически. Но все они разумны и необходимы прежде всего потому, что отражают текущие реалии в США и в мире. Давно прошли те времена, когда США были незаменимы, могли принять любой вызов, видели себя мировым гегемоном и придерживались концепции Pax Americana. Но и в наши дни Соединенные Штаты могут быть той силой, которая способствует позитивным изменениям в мире, хотя, по словам Чарльза Капчана, это будет «ничейный мир». Соединенным Штатам придется переосмыслить свое место в нем и выработать продуманную и эффективную внешнюю политику, найдя баланс между рисками как от чрезмерной, так и от недостаточной внешнеполитической активности.