, 
Зачем правительству экономические прогнозы, если нет стратегии?
1 сентября ожидается объявление нового экономического курса, который войдет составной частью в послание главы государства. С этой точки зрения очень удивил прогноз социально-экономического развития РК на 2021-2025 годы, озвученный в правительстве 25 августа. Как можно что-то прогнозировать, не объявив детали нового курса?
Согласно бюджетного кодекса, Прогноз социально-экономического развития (ПСЭР) является документом, определяющим параметры экономического развития Республики Казахстан на пятилетний период с учетом стратегических целей во взаимосвязи с бюджетными параметрами. Таким образом, данный правительственный экономический прогноз - это ключевой документ для составления качественных финансовых планов правительства. То есть, если прогноз будет плохой, то аналогичными будут и бюджетные планы, и предпринимаемые меры правительства.
По поручению главы государства до 1 августа текущего года правительством был разработан Стратегический план развития РК до 2025 года (далее СП2025) в новой редакции, который должен был определить основные ориентиры нового экономического курса страны на среднесрочную перспективу. К сожалению общественность так и не увидела проекта СП2025, в связи с чем все заинтересованные граждане ждут описания нового экономического курса в послании главы государства 1 сентября.
Неожиданно, до появления деталей нового экономического курса страны, правительство 25 августа вдруг утвердило прогноз социально-экономического развития на 5 лет и проект госбюджета на 3 года. При этом, расставленные приоритеты в ПСЭР и в проекте госбюджета описаны таким образом, что в них трудно обнаружить новой экономической курс. Судя по этим документам будет продолжаться преемственность старого экономического курса с небольшими настройками.
Качество экономических прогнозов правительства вызывает сомнение
Прежде всего удивило, что министерство национальной экономики (МНЭ) в своей презентации ПСЭР 2021-2025 на заседании правительства никак не обсудило прогноз уровня падения нашей экономики в этом году. От этого очень сильно зависят последующие экономические и бюджетные прогнозы, особенно на 2021 год.
Однако в самом документе проекта ПСЭР министерство продолжает настаивать на том, что в 2020 году ВВП Казахстана упадет лишь на 0,9%. По сравнению со своим апрельским прогнозом, МНЭ только скорректировало некоторые ключевые экономические параметры, причем сделало это очень существенно. Однако такие корректировки никак не повлияли на прогноз по падению ВВП.
Так, в апреле, в разгар коронавирусного карантина, правительством планировалось, что средняя цена на нефть марки Brent за баррель в апреле-декабре 2020 года составит $20, а расчетный курс тенге к доллару в 2020 году будет 440 тенге. Далее планировалось, что в 2021-2025 годах цена на нефть будет $30, а курс тенге – 430.
В новом прогнозе на 2020 год, сделанном через четыре месяца - в августе, уже планируется, что средняя цена на нефть в этом году будет на уровне $40, а расчётный курс тенге - 415 KZT/USD. Далее базовый прогноз по цене на нефть и по курсу тенге на 2021–2025 дает такие цифры: средняя цена на нефть марки Brent в 2021-2025 годах составит $35, а расчетный курс тенге к доллару будет 420. По этому новому экономическому прогнозу МНЭ сразу возникает два больших вопроса.
Сейчас никто не верит, что цена на нефть упадет с текущих $45 до $35 (падение на 32%!), если только в мире не случится нового, большого и чрезвычайного события, которое на данный момент неизвестно. С учетом большой нефтяной зависимости Казахстана спрашивается, зачем МНЭ ставит нереальные прогнозы по нефти, что очень сильно повлияет на качество всех остальных параметров экономического прогноза и на запланированный госбюджет?
Сейчас, при цене на нефть в районе $45 за баррель, курс тенге к доллару закрепился ближе к 420. По моим грубым расчетам и экспертной оценке такой курс тенге более или менее соответствует такой цене на нефть. Нет сомнений, что если на следующие пять лет цена на нефть закрепится на уровне $35 (при прочих неизменных условиях), то курс тенге будет изначально значительно больше, чем запланированные 420 тенге за доллар и он будет дополнительно обесцениваться каждый год в течении этого периода.
С учетом важности курса тенге для оценки Нацфонда и его взаимодействия с госбюджетом, а также для оценки платежного баланса, возникает следующий вопрос: для чего нужен такой нереальный прогноз по курсу тенге? В целом можно сказать, что с учетом таких прогнозов по нефти и курсу тенге надежность планов правительства по госбюджету вызывает очень большие сомнения.
Интересно отметить, что по всей видимости, у Нацбанка совсем другие и более реальные экономические прогнозы. В частности, глава Нацбанка на заседании правительства сказал, что «по оценкам Нацбанка, в 2021 году на фоне постепенного повышения цен на нефть и восстановления внутренней экономики годовая инфляция будет формироваться ближе к верхней границе коридора 4-6%». То есть, наш монетарный регулятор на фоне повышения цен на нефть прогнозирует снижение инфляции от текущих уровней до 4-6%, а одновременно МНЭ прогнозирует резкое снижение цен на нефть. При этом в своих планах по бюджету министерство зачем-то использует прогнозы Нацбанка по инфляции, которые основаны на противоположных прогнозах по нефти.
Однако, по самому Нацбанку есть ряд серьезных вопросов. На сегодня он за счет печатного станка уже профинансировал экономику Казахстана на несколько триллионов тенге. Все эти деньги взяты из воздуха, и они однозначно очень сильно влияют на различные ключевые показатели экономики Казахстана. В ПСЭР на 2021-2025 ничего не сказано об использовании печатного станка Нацбанка, хотя уже сейчас точно известно, что в следующем 2021 году монетарный регулятор профинансирует различные госпрограммы на сумму более 1 трлн тенге. Это еще одно подтверждение слабого качества экономических прогнозов МНЭ.
Какими должны быть трансферты из Нацфонда в ближайшем будущем?
На заседании правительства, помимо ПСЭР, также утверждали два проекта документов касательно трансфертов из Нацфонда в госбюджет. Правительство утвердило проект по гарантированному трансферту на 2021 год в размере 2,7 трлн тенге. Помимо этого, правительство утвердило проект документа по целевому трансферту на 1 трлн тенге. То есть, в целом из Нацфонда в этом году (на пике кризиса) будут потрачено 4,77 трлн тенге, а в следующем 2021 году - 3,7 трлн тенге.
К целевому трансферту прикладывается список госпрограмм и проектов, куда будет направлен 1 трлн денег из Нацфонда. Список распределения этих денег сразу вызвал много дополнительных вопросов. Во-первых, часть проектов вызывает большие вопросы об их необходимости и эффективности для посткризисного развития страны. Также непонятно, какую работу проводил МНЭ по другим проектам, чтобы выбрать самые необходимые и самые эффективные для развития экономики.
После текущего кризиса эффективность государственных расходов и инвестиций, направленных на развитие экономики, должна стоять на самом высоком приоритете. Однако, в отсутствии стратегического плана развития страны до 2025 года, вообще становится непонятным, кто и как принимал решения по этим вопросам в проекте госбюджета на следующие три года.
В целом можно сказать, что целевой трансферт из Нацфонда имеет очень мало смысла. Поскольку и гарантированный, и целевой трансферты имеют одну единственную цель – они используются для покрытия большого дефицита госбюджета Казахстана. То есть, когда налоговых и других доходов бюджета не хватает, чтобы покрыть большие расходы госбюджета, то для недостающих денег правительство использует Нацфонд и печатный станок Нацбанка и здесь неважно куда на самом деле были направлены эти деньги. Выбор направлений и определение эффективности государственных расходов - это отдельный процесс по всему госбюджету.
С точки зрения использования Нацфонда в речи главы Нацбанка привлекло внимание следующее.
«Проект республиканского бюджета предусматривает значительное увеличение дефицита государственного бюджета и объема трансфертов из Национального Фонда. В результате согласно прогнозу, к концу 2023 года средства Национального Фонда составят 30,8% ВВП, приблизившись к уровню неснижаемого остатка - 30% от ВВП. В этой связи с учетом внедрения в 2021 году контрцикличного бюджетного правила необходимо будет принять меры для поддержания сберегательной функции Национального фонда и снижения нефтяного дефицита.»
Призыв Нацбанка о принятии мер по Нацфонду также вызывает недоумение. Напомню, что есть поручение президента, чтобы правительство совместно с Нацбанком разработало контрцикличное бюджетное правило в Бюджетном кодексе, в целях должной защиты от различного рода расходных инициатив.
О контрциклическом использовании Нацфонда правительство говорит уже давно, однако до сих пор нет четких правил по этому поводу. Хуже того, текущие, пускай даже неполноценные правила, постоянно меняются в сторону увеличения государственных расходов за счет Нацфонда и печатного станка Нацбанка. Например, сейчас утвердили общую сумму трансфертов на 2021 года в размере 3,7 трлн тенге. Однако ничто не мешает президенту и правительству изменить эту сумму в любое время, что постоянно и происходило в прошлом.
Суть контрциклической фискальной политики заключается в том, что когда цены на нефть высокие, то правительство не увеличивает государственные расходы, а накапливает нефтедоллары в суверенном нефтяном фонде (Нацфонд в Казахстане). Таким образом, в благоприятный период власти стерилизуют экономику от избытка нефтедолларов, избегая знаменитой «голландской болезни».
С другой стороны, когда цены на нефть падают, то в соответствии с контрциклической фискальной политикой правительство может использовать свой нефтяной фонд для поддержания государственных расходов на прежнем или даже более высоком уровне для стимуляции роста экономики вне зависимости от упавших доходов сырьевого сектора экономики. Таким образом, в кризисный период в стране - экспортере нефти сохраняется устойчивость государственных расходов и всей экономики в целом.
При этом крайне важно, чтобы были четкие правила использования Нацфонда в зависимости от цены на нефть, дефицита бюджета, и других важных параметров. Такие правила, должны жестко соблюдаться исполнительной властью, чтобы устранить произвольное и непродуманное использование Нацфонда. Как я писал ранее, к сожалению, до сегодняшнего времени власти Казахстана вместо контрциклической проводили проциклическую фискальную политику, что сильно увеличивало риски в экономике и вредило её развитию.
Предполагалось, что четкие правила использования Нацфонда будут прописаны новом СП2025 и они станут неотъемлемой частью нового экономического курса президента. С этой точки зрения непонятно, зачем правительство поторопилось с утверждением ПСЭР? В прогнозе об этой и о других новых экономических реформах - ни слова. Тут остается два варианта. Либо новых реформ не будет, либо правительство будет заново пересматривать свой экономический прогноз после послания президента.
Мурат Темирханов, FCCA, Финансист/экономист
