Юрист обнаружил противоречие статей Конституции РК полномочиям сената

В экспертных кругах активно обсуждается предложение о самороспуске сената. Кандидат юридических наук Мереке Габдуалиев предоставил Exclusive.kz анализ противоречий между основным законом страны и полномочиями сенаторов.

Аргументы в пользу сената

Вот как аргументировала двухпалатную структуру заместитель заведующего отделом анализа и планирования департамента по обеспечению деятельности судов при Верховном суде РК Лейла Жакаева:

1) наличие второй (верхней) палаты парламента позволяет избежать поспешности в принятии решений и, прежде всего, в законодательной сфере;

2) наличие второй палаты парламента позволяет открыто и гласно осуществлять законодательную политику официальных властей;

3) наличие второй палаты позволяет обеспечивать стабильность действующей конституции по принципиальным позициям, то есть незыблемость ее базовых положений, ибо вторая палата парламента препятствует резкой смене политического курса, она способствует преемственности политики при обновлении состава нижней палаты парламента;

4) двухпалатная структура позволяет представлять интересы народа (населения страны) в парламенте не только в масштабах государства, но и в разрезе региональных интересов;

5) к достоинствам второй палаты парламента следует отнести и то, что, в мировой конституционной практике обычно к кандидатам в члены верхней палаты предъявляются более жесткие требования, нежели к кандидатам в депутаты нижней палаты;

6) наличие второй (верхней) палаты не позволяет другой палате радикализироваться;

7) наличие второй палаты в парламенте нейтрализует влияние лоббирующих сил на законотворческий процесс.

Автор аналитической справки не ставит под сомнение обоснованность приведенных аргументов в обоснование бикамерализма казахстанского парламента, но отмечает, что реальная политическая практика вносит свои коррективы в особенности функционирования казахстанского парламента.

Так, после выборов депутатов маслихатов всех уровней 19 августа 2007 г. (когда местные представительные органы были образованы в основном из представителей партии «Нур Отан») – в Республике Казахстан был сформирован сенат парламента, в котором были представлены лица, выражающие интересы одной партии.

По итогам же выборов 15 января 2012 г. партия «Нур Отан» набрала 5621436 голосов или 80,99% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, Партия Патриотов Казахстана - 57732 голосов или 0,83%, Демократическая Партия Казахстана «Ак Жол» - 518405 голосов или 7,47%, Общенациональная социал-демократическая партия - 116534 голосов или 1,68%, Коммунистическая Народная партия Казахстана - 498788 голосов или 7,19%, Казахстанская социал-демократическая партия «Ауыл» - 82623 голосов или 1,19%, Демократическая партия «Әділет» - 45702 голосов или 0,66%.

Таким образом, в 2012 году в мажилис парламента прошли представители трех партий – партия «Нур Отан» (80,99 % - 83 места) и две партии - ДПК «Ак Жол» (7,47 % - 8 мест), Коммунистическая Народная партия Казахстана (7,19 % - 7 мест). От Ассамблеи народа Казахстана было избрано девять депутатов в мажилис. 

20 марта 2016 года состоялись внеочередные выборы депутатов мажилиса шестого созыва, избираемых по партийным спискам, по территории единого общенационального избирательного округа. Партия «Нұр Отан» набрала - 6183757 голосов или 82,20% голосов избирателей, принявших участие в голосовании; Коммунистическая Народная партия Казахстана - 537123 голоса или 7,14%; Демократическая Партия Казахстана «АК ЖОЛ» - 540406 голосов или 7,18%; Политическая Партия «Бірлік» - 21484 голоса или 0,29%; Общенациональная социал-демократическая партия – 88813 голосов или 1,18%; Народно-демократическая патриотическая партия «Ауыл» - 151285 голосов или 2,01%.

Итоги выборов 2016 года ничем не отличались от итогов голосования 2012 года и  депутатские места были распределены следующим образом: Партия «Нұр Отан» - 84; Коммунистическая Народная партия Казахстана - 7; Демократическая Партия Казахстана «Ак Жол» - 7. По итогам выборов местных представительных органов маслихаты были сформированы в основном от представителей одной партии.

Габдуалиев отмечает, что сенат, который по своей изначальной политико-правовой природе призван (в том числе) выражать интересы регионов через механизм своего косвенного избрания, - в реальной политической практике не обеспечил фактора аккумуляции интересов всех социальных слоев населения в бикамеральной системе парламента РК.

«По сути, после выборов 19 августа 2007 г., 15 января 2012 г. и 20 марта 2016 г. сенат и мажилис парламента РК по своему политическому облику и «политической правоспособности» превратились в одноликий институт, выражающий интересы одной партии «Нур Отан». В условиях однопартийного состава парламента невозможен взаимный контроль и баланс его палат, что выхолащивает один из неотъемлемых признаков представительной ветви власти – «коллегиальность», - приводит юрист мнение своих российских коллег Олега Булакова и  Ивана Рязанцева.

У казахстанского эксперта не вызывает сомнения, что назначение верхней палаты состоит в том, чтобы сдерживать народных представителей в нижней палате от поспешных решений. Это способ защитить правительство от народных страстей, то есть сенат – есть своего рода «фильтр» на пути принятия законов. Однако в государствах с несформировавшимся недемократическим политическим режимом сенат обеспечивает послушный характер законодательной власти по отношению к исполнительной власти и во многом декоративную роль парламента, поскольку в таких режимах сенат в большей степени выступает как проводник воли президента и правительства.

Также исследователь отметил, что в Казахстане наблюдается тенденция, когда в стране проводятся досрочные выборы депутатов Мажилиса Парламента. Так, 20 января 2016 года указом президента РК был снова распущен пятый созыв парламента.

После роспуска нижней палаты парламента функции законодательного органа по принятию конституционных законов и законов осуществлялись сенатом, поскольку, подпункт 5) статьи 55 Конституции РК предусматривает такую возможность «в период временного отсутствия мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий».

Наделение правом самостоятельного законотворчества сената в условиях двухпалатного парламента, на взгляд доктора юридических наук Лейлы Жакаевой, недостаточно обоснованно как с позиций воспринятой Казахстаном модели конструирования законодательной ветви власти, так и с точки зрения имеющейся правовой базы законодательной деятельности парламента РК.  

«По сути, право осуществления законодательной функции Сенатом в период временного отсутствия мажилиса противоречит бикамеральной политико-правовой природе парламента РК как высшего представительного органа власти», - делает вывод Габдуалиев.

Юрист привел пример практику Конституционного суда РФ по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ. Конституционный Суд РФ сформулировал важную правовую позицию, согласно которой «конституционная характеристика Федерального собрания как органа народного представительства, предполагает, что возможная неполнота состава его палат не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение».

При этом, Конституционный суд РФ отметил, что представительный характер Государственной думы (и Совета федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия «общее число депутатов» как конституционного их числа – 450 депутатов Государственной думы (178 членов Совета федерации).

В постановлении Конституционного суда РФ указывается, что «отождествление понятий «общее число депутатов» и «фактически избранных депутатов» не отвечает требованиям Конституции РФ гарантировать народное представительство в Федеральном собрании и может воспрепятствовать реализации конституционных положений об организации палат Федерального собрания и законодательном процессе»

Габдуалиев проследил вступление в противоречие подпункта 5) статьи 55 - пункту 1 статьи 49 Конституции РК о том, что «Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом Республики».

«Дело в том, что верхнюю палату парламента РК, сенат, образуют депутаты, представляющие по два из каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан. Пятнадцать депутатов сената назначаются президентом Республики с учетом необходимости обеспечения представительства в сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества. Избрание депутатов сената осуществляется на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании. Выборщиками являются депутаты маслихатов (местных представительных органов) всех уровней, которые избирают сенаторов на совместном заседании. По моему мнению, только лишь сенат парламента (без мажилиса парламента) не может обладать качеством высшего представительного органа, а поэтому право Сената выполнять функции парламента по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий, не выдерживает критики и с научной точки зрения не состоятельно», - отмечает исследователь парламентаризма.

Он считает, что норма Конституции РК (пп. 5) ст.55) о выполнении сенатом функций парламента Республики по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий, противоречит пункту 1 статьи 50 Конституции РК, что «Парламент состоит из двух палат: сената и мажилиса, действующих на постоянной основе».  

Для сравнения Габдуалиев приводит в пример ст. 24 Конституции Франции, в которой закрепляется, что «сенат, число членов которого не может превышать 348, избирается путем непрямых выборов. Он обеспечивает представительство административно-территориальных образований Республики». Однако, Сенат Франции не имеет права самостоятельно принимать законы без участия нижней палаты.

«В целях полноценной реализации конституционной нормы о том, что две палаты парламента РК: сенат и мажилис действуют на постоянной основе (п. 1 ст. 50), а также для обеспечения представительского характера парламента Казахстана, предлагаем исключить подпункт 5) статьи 55 Конституции РК, тем самым исключив право сената выполнять функции парламента Республики по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий», - резюмировал эксперт.