, 
Когда появится новый экономический курс?
В первый раз о новом экономическом курсе глава государства сказал в своем выступлении 24 января этого года. Тогда планировалось, что правительство разработает новый курс до 15 мая. Затем этот срок был перенесен до 1 августа. В конце концов было объявлено, что его объявит сам президент в послании 1 сентября. Но новый экономический курс так и не появился.
Изменилась отправная точка экономических реформ
С точки зрения новых экономических реформ за все время на этом посту у главы государства самым вдохновляющим было его выступление на расширенном правительства 24 января 2020 года. Тогда он, в частности, сказал. «Вместе с тем настало время перезагрузки подходов правительства к достижению этих стратегических целей. … Считаю важным подготовить программу глубоких, возможно, радикальных реформ экономики страны. Нам нужен новый экономический курс, который даст четкое видение ключевых проблем и методов их решения.»
Помимо просто желания кардинальных реформ, в этом январском выступлении был дан короткий, но ёмкий анализ ключевых экономических проблем в Казахстане и были обозначены возможные методы их решения. По поводу проблем прежде все было сказано о плохом качестве экономического развития Казахстана - это слабый рост несырьевой экономики и производительности труда, стагнация кредитования экономики, высокая инфляция, и так далее.
Что касается сентябрьского послания президента, то там фокус экономических реформ уже сильно изменился. В частности в документе говорится следующее. «В условиях формирования нового миропорядка нам предстоит придать серьезный импульс реформам, квинтэссенцией которых являются План нации и Пять институциональных реформ. … Длительный нефтяной суперцикл, похоже, завершился. Следует быть готовым к совершенно новой конъюнктуре мирового рынка.»
То есть, фактически изменилась отправная точка в предложениях президента по реформам. Вместо некачественного экономического развития страны и необходимости кардинального изменения правительственных подходов к реформам, в послании говорится об изменениях во внешних условиях и необходимости придать серьезный импульс текущим реформам. В результате, в последнем программном выступлении президента трудно найти новые подходы правительства к экономическим реформам. Таким образом, в послании идет практически полная преемственность экономического курса.
Реформы государственного управления
В январе этого года глава государства по поводу реформы государственного управления говорил следующее. «Речь не только о государственной службе. Концепция государственного управления шире. … Это распределение властных полномочий между центром и регионами, объемы и направления бюджетного финансирования, масштаб участия государства в экономике, система межбюджетных отношений и так далее.»
К сожалению, в сентябрьском послании речь шла только о реформировании государственной службы. Такой ключевой вопрос как масштаб и роль участия государства в экономике вообще не рассматривался в этом документе! Хотя именно эти ключевые параметры прежде всего определяют систему государственного управления в экономике.
Начиная с кризиса 2008-2009 годов на фоне высоких цен на нефть в Казахстане резко усилился государственный капитализм. Вместо рыночного подхода правительство использовало командно-административные ручные методы управления экономикой. В этот период государство резко усилило свою роль как собственника крупного и ключевого бизнеса в Казахстане, а также свою роль как планировщика, разработчика правил, и регулятора рыночной экономики. Также государство стало подменять собой банковскую систему и фондовый рынок, предоставляя льготные кредиты в «приоритетных» отраслях экономики.
В результате государственный капитализм привел к тому, что конкуренция и рыночные механизмы и институты в Казахстане в значительной степени искажены. Частный бизнес в Казахстане значительно ограничен и не проявляет многих важных черт здорового частного сектора, как в развитых странах. В ОЭСР, куда мы стремимся, есть четкие показатели участия государства в экономике, уровня конкуренции, и развития рыночных механизмов и институтов в этих странах. Практически по всем 18 показателям Казахстан очень сильно отстает от средних цифр ОЭСР
Помимо этого, все существующие государственные меры по поддержке бизнеса снижают конкурентоспособность бизнеса. Они антирыночны по своей сути и часто поддерживают неэффективный бизнес. В результате, у нас нет предпринимательского динамизма, когда на место более слабого предприятия обязательно придет более эффективное, способное выживать в условиях реального рынка.
Именно государственный капитализм привел к некачественному росту экономики Казахстана, о чем говорил президент в январе этого года. Поэтому, с точки зрения реформы госуправления прежде всего необходимо сломать текущую экономическую систему (государственный капитализм) и вернуться к принципам рыночной экономики так, как это работает в развитых странах.
Создание Агентства по стратегическому планированию и реформам не говорит об изменении сути госуправления в Казахстане. Произойдёт просто перемена мест слагаемых в том же самом госуправлении. Также, говоря о сокращении государственных служащих на 25% к концу 2021, в послании не идет речь о сокращении роли чиновников в рыночной экономике. За счет такого сокращения будет лишь повышена заработная плата оставшихся работников, а функции их деятельности останутся теми же.
В экономической политике остается большой конфликт интересов
В Казахстане президент обладает очень широкими полномочиями, в том числе в области исполнительной власти. В свою очередь, правительство Казахстана во многом крайне сильно зависит от президентской власти. Поэтому под исполнительной властью в Казахстане надо понимать не только правительство, но прежде всего президента и только затем правительство. С этой точки зрения, в экономической политике страны существует большой конфликт интересов.
Экономическая политика в Казахстане осуществляется через ряд государственных программ развития. Например: госпрограмма индустриально-инновационного развития, госпрограмма развития агропромышленного комплекса, программа поддержки и развития бизнеса - «Дорожная карта бизнеса», программа развития регионов и финансового сектора и так далее.
До настоящего времени в госпрограммах был очень большой конфликт интересов. Исполнительная власть сама планировала свои госпрограммы, сама утверждала, сама исполняла, и сама оценивала их исполнение. В результате, ни в одной новой госпрограмме развития не было глубокого критического анализа проблем в прошлых программах.
Начиная с очень серьезного кризиса в Казахстане в 2008-2009 годах, у экономических властей было множество госпрограмм и стратегических планов развития. Однако за десять лет так и не произошло никакого реального прогресса в росте диверсификации и конкурентоспособности экономики, а развитие финансового сектора продолжает стагнировать. Несмотря на отсутствие успеха экономической политики, исполнительная власть продолжает те же самые подходы, которые она использовала все эти десять лет. При этом парламент, а через него общественность, практически не участвуют в формировании экономической политики государства.
С точки зрения устранения описанного конфликта интересов, создание Агентства по стратегическому планированию и реформам с прямым подчинением главе государства не имеет большого смысла. В любом случае президент формально или неформально утверждает все государственные программы и стратегические планы правительства. Поэтому неважно где готовятся эти планы или программы – на уровне президента или на уровне правительства.
Вывод комитетов по статистике и по защите и развитию конкуренции из правительства в подчинение президенту тоже не решает такой конфликт интересов. В любом случае, два этих очень важных комитета остаются в подчинении исполнительной власти.
С учетом громадного масштаба и роли участия государства в экономике, для Казахстана наилучшим способом решения такого конфликта интересов будет то, что парламент должен утверждать, а затем оценивать исполнение государственных программ и стратегических планов развития экономики. Также, комитеты по статистике и по защите и развитию конкуренции нужно сделать подотчетными парламенту с бюджетной независимостью от исполнительной власти. Такой подход позволит усилить роль парламента и позволит реально сбалансировать ветви власти в Казахстане.
Неизменные подходы в промышленной и аграрной политиках
В послании нет никаких изменений в подходах по осуществлению государственной политики в индустриализации экономики и в развитии сельского хозяйства, несмотря на очень слабый прогресс в эти областях. Прежде всего на сегодня очень большие сомнения вызывает международная конкурентоспособность и инновационность машиностроения и агропромышленного комплекса Казахстана.
Все, что предлагается в послании, представляет собой не кардинальные изменения, а лишь настройку текущих подходов. В очередной раз будут вносится изменения в законодательство. Снова будет происходить перераспределение той же самой государственной помощи от одних «приоритетов» к другим. Хуже того, вместо снижения роли государства в экономике, в некоторых случаях будет происходить обратное.
Например, в послании говорится, что «системного решения требует вопрос полноценного доступа обрабатывающих предприятий к отечественному сырью по приемлемым ценам». Тут сразу возникает вопрос, кто будет принимать решения по «приемлемым» ценам, рынок или чиновники? Если «приемлемые» цены опять начнут определять командно-административным путем, то это еще больше ухудшит и так очень слабые рыночные механизмы в экономике.
Куда-то пропали хорошие предложения по налогово-бюджетной политике
В послании мне понравилась поручение внедрить так называемый «расширенный бюджет», в котором помимо государственного бюджета должны учитываться финансы внебюджетных фондов. Однако, в наших условиях этого недостаточно. Нужно было дополнительно упомянуть соответствии с определёнными международными стандартами по консолидированному госбюджету. Рекомендации по этому поводу МВФ дает очень много лет.
В прошлом, без четкой ссылки на определённые международные стандарты, наше правительство умудрялось довольно своеобразно интерпретировать поручения главы государства. Достаточно вспомнить крайне важное поручение президента - «до 2020 доля государственной собственности должна быть доведена до уровня стран ОЭСР - 15% от ВВП». Суть поручения была искажена правительством, и вдруг оказалось, что Казахстан совсем недалеко от стран ОЭСР по этому вопросу. Поэтому, чем четче делаются подобные поручения, тем лучше.
К сожалению, положительные нововведения в фискальной политике на этом заканчиваются. Хуже того, по сравнению с январским выступлением пропало несколько важных моментов.
Например, в январе было сказано следующее. «Предоставить налоговые льготы, конечно, проще и быстрее, нежели системно развивать отрасли, создавать рынки сбыта, настраивать отраслевое регулирование. … Только в 2018 году было предоставлено налоговых льгот на сумму 4,5 трлн тенге. (!!!) … Поручаю Правительству проанализировать весь спектр предоставляемых налоговых преференций на предмет их эффективности и целесообразности.» В сентябрьском послании об анализе эффективности и целесообразности невероятно больших налоговых льгот уже ни слова, хотя это крайне важный вопрос.
Также, в январе этого года говорилось, что «правительству совместно с Нацбанком предстоит уже в первом полугодии разработать контрцикличное бюджетное правило. В целях должной защиты от различного рода расходных инициатив это правило должно быть закреплено в Бюджетном кодексе.» В послании об это очень важной фискальной реформе тоже ни слова. Хотя еще за неделю до этого глава Нацбанка озвучивал беспокойство по этому поводу, поскольку отсутствие такого бюджетного правила очень затрудняет проведение монетарной политики.
Все остальные предложения в послании по поводу налогово-бюджетной политики также не тянут на новые реформы в этой области.
Интересно отметить, что в феврале 2018 года вице-министр национальной экономики Руслан Даленов, отмечал на пресс конференции, что - «Сейчас Казахстан находится в переломной точке развития. Налоговая реформа позволит к 2025 году привлечь в экономику 4,1 трлн тенге и увеличить поступления в бюджет на 653 млрд тенге. По его словам, заработал новый упрощенный Налоговый кодекс, снижены штрафы, сокращены основания для налоговых проверок, улучшено администрирование налогов.»
То есть, в 2017 году правительство сделало налоговую реформу и сейчас те же люди будут делать новую реформу в той же области. При этом, если сравнить задачи прошлой налоговой реформы с поручениями президента в последнем послании, то трудно найти большую разницу.
Нет новых предложений по финансовой системе и денежно-кредитной политике
В яваре этого года президент дал следующее поручение: «Разработать Денежно-кредитную политику на среднесрочный период до 1 июля текущего года. Цель – достичь консенсуса между поддержанием сравнительно низкой инфляции и достижением экономического роста.» Новую денежно-кредитную политику Нацбанк так и не опубликовал, и возможно, поэтому в сентябре глава государства дополнил свое поручение – «Требуется усилить и стимулирующую роль денежно-кредитной политики».
Трудно сказать, что имеется в виду по «стимулирующей роли» монетарной политики, однако сегодня вызывает большое беспокойство то, что Нацбанк уже запустил свой печатный станок для льготного финансирования государственных программ на триллионы тенге. Уверенно идя в этом направлении, мы очень быстро можем оказаться там, где сейчас находится Венесуэла.
Также можно отметить, что в январском выступлении президента мне очень понравилось следующая оценка. «Государство вкладывает значительные средства в субсидирование процентной ставки и гарантирование. Однако данные меры не охватывают большинство предприятий, создается неравная конкуренция, искажаются рыночные условия, структурные преобразования в экономике, прямо скажем, не происходят.»
По моему мнению – это было очень правильная оценка. Выдавая кредиты по нерыночным процентным ставкам, государство имеет конкурентное преимущество, которого в помине нет у коммерческих банков. Фактически таким образом государство заменяет собой частную финансовую систему Казахстана. С этой точки зрения мне непонятно поручение Нацбанку и Агентству по регулированию финрынков по переориентации избыточной ликвидности банков на кредитование бизнеса. Очень беспокоит, что могут опять использоваться нерыночные командно-административные методы на финансовом рынке.
Очень удивило поручение об объединении холдингов «Байтерек» и «КазАгро». В соответствии с международной практикой государственные холдинги аналогичные Байтереку не должны совмещать задачи, которыми сейчас занимается наш Нацхолдинг. Об этом даже говорится в стратегии развития самого Байтерека - «Проведенный анализ указывает, что государственная поддержка пяти направлений деятельности, реализуемых в АО «НУХ «Байтерек», не консолидируется в одном институте развития, а разделена между несколькими институтами развития с соответствующей специализацией.»
Напомню, что Байтерек имеет следующие стратегические направления деятельности:
- Поддержка предпринимательства в сегменте крупного бизнеса (в основном по программе индустриализации);
- Поддержка предпринимательства в сегменте МСБ;
- Повышение доступности жилья;
- Повышение экспортного потенциала;
- Трансферт и внедрение инноваций.
Спрашивается, зачем к этим направлениям добавлять еще и финансирование сельского хозяйства? Финансирование сельского хозяйства является очень специфическим по своей природе и не понятно, какой положительный вклад сможет сделать руководство головного офиса Байтерека по развитию этого направления. Скорее всего, такая реорганизация сильно снизит качество и доступность госфинансирования сельского хозяйства.
Сейчас на базе «Жилстройсбербанка» создаётся «Отбасы банк», в котором будет собрано финансирование всей жилищной политики государства, что тоже очень специфическая область кредитования. Вместо присоединения Казагро, лучше бы от холдинга «Байтрек» отделили «Отбасы банк».
В заключении, хотел бы еще раз отметить, что по сравнению январским выступлением президента в его сентябрьском послании преемственность экономического курса победила необходимость изменения подходов по государственному управлению экономикой. Трудно сказать, с чем это связано и когда в Казахстане появится по-настоящему новый экономический курс.
Мурат Темирханов FCCA, Финансист/экономист
