Хоргос как кривое зеркало приграничной торговли с Китаем

200 млрд тенге составили бюджета из-за расхождений таможенной статистики Казахстана и Китая. Это больше, чем весь объём ввозных таможенных пошлин, собираемых Комитетом государственных доходов Министерства финансов РК. Причина банальна – недостоверное декларирование и занижение таможенной стоимости ввозимых товаров. Таков один из ключевых выводов исследования, проведенного Центром прикладных исследований «TALAP» совместно с Фондом имени Конрада Аденауэра.

Китай наравне с Россией и Италией является одним из основных торговых партнёров Казахстана. При этом доля Китая во внешней торговле Казахстана в 2019 г. составила 14,9% в стоимостном отношении, что позволяет говорить о Китае как о ключевом партнёре. Однако данный тренд не позволяет утверждать о монопсонии («монополии покупателя») в сотрудничестве с КНР. В денежном выражении товарооборот между Казахстаном и КНР в 2019 г. составил 14,36 млрд долларов, из которого экспорт в Китай составил 7,82 млрд долларов, а импорт - 6,54 млрд долларов. По сравнению с 2018 г. товарооборот с Китаем увеличился на 22,8%.

В основе модели торговли Казахстана и Китая лежат два основополагающих фактора:

• торговля двух стран соответствует обмену между страной-производителем сырьевых товаров (это Казахстан, который продаёт энергоносители, уран, продукцию сельского хозяйства) и страной-производителем промышленных товаров (это Китай, который продаёт товары широкого потребления, оборудование, технику);
• товаропотоки из Китая в Казахстан в значительной степени предназначены для потребления не в Казахстане, а на других рынках стран ЕАЭС - прежде всего, в России. При этом, реальная доля таких товаров не может быть установлена на основе имеющегося инструментария.

В тоже время, на фоне очевидного увеличения объёмов транзитных грузов установить, какой же объём приходится, собственно, на торговлю Казахстана и Китая, зачастую сложно. При этом проблема методологии при вычислении объёма торговли в целом представляется ключевой при оценке товарооборота, поскольку данные казахстанских и китайских ведомств чаще всего не совпадают. Как правило, китайское Главное таможенное управление предоставляет данные, которые являются более высокими по значению и, прежде всего, касательно импорта китайских товаров в Казахстан.

Согласно казахстанским данным, Казахстан имеет стабильное положительное сальдо в торговле с Китаем с наиболее высоким показателем в 2011 г. и тенденцией к уменьшению в последующие годы. Необходимо отметить, что в 2011 г. зафиксирован наиболее высокий показатель доходов от экспорта продукции в КНР за всю историю казахстанско-китайского сотрудничества. Однако, по китайским данным, торговый баланс чаще складывается в пользу Китая, при этом существует тенденция к увеличению разницы. В некоторых случаях разница между данными Казахстана и Китая доходит до 2-3 раз.

Возможно, в данном случае имеют место так называемые «серые схемы»: занижение таможенной стоимости товара при декларировании путём оформления в качестве других (более дешёвых) товарных групп или реэкспорта, либо применение «челночных схем», когда коммерческие партии ввозятся в страну под видом товара для собственного потребления.

Международный центр приграничного сотрудничества «Хоргос», является комплексом торгового, экономического и инвестиционного сотрудничества. Уникальностью проекта «МЦПС «Хоргос» является тридцатидневный безвизовый режим для посетителей Центра.

Фактически МЦПС «Хоргос» представляет собой единственный по периметру границ КНР действующий двусторонний центр приграничного сотрудничества. И тот факт, что данный проект реализован именно с Казахстаном, является одним из наиболее существенных достижений китайско-казахстанского сотрудничества.

Для лучшего понимания специфики статуса МЦПС «Хоргос» отметим, что в теории существует две основные модели приграничного / трансграничного сотрудничества.

Первая модель: создание на приграничной территории особой экономической зоны с либеральным режимом размещения инвестиций и хозяйственной деятельности. Наиболее яркий пример - свободная экономическая зона «Шэньчжэнь», созданная КНР в начале 1980-х гг. на границе с Гонконгом.

Вторая модель - это трансграничные зоны торгово-экономического сотрудничества, или, для краткости, «трансграничные экономические зоны». Особенность данного формата в том, что из приграничных территорий двух или трёх стран выделяются и огораживаются специальные «резервации», в которых создаётся особый, упрощенный режим оформления миграционных и товарных потоков, а также предоставляются льготы по ведению хозяйственной деятельности. Соответственно, на границе создаётся особая территория, включающая сопредельные земли, на которой между странами отсутствует пограничный и таможенный контроль. Основными принципами таких зон, помимо свободного перемещения людей и товаров между различными частями, являются:

• отсутствие налогового и валютного контроля при размещении инвестиций;
• упрощенное получение разрешений и лицензий;
• освобождение от НДС, корпоративных и местных налогов.

В Казахстане в районе границы с Китаем на участке реки Хоргос реализованы обе модели. Здесь существуют:

• зона развития приграничного сотрудничества (СЭЗ «Хоргос-Восточные ворота»);
• МЦПС «Хоргос», являющийся аналогом так и не реализованных российско-китайских проектов приграничных торгово-экономических комплексов (ПТЭК).

В 2017 г. МЦПС «Хоргос» также получил статус СЭЗ, в результате чего на казахстанской части Центра планируется размещение производства и предприятий услуг, что полностью соответствует теоретической концепции трансграничных экономических зон. При этом, СЭЗ МЦПС «Хоргос» и СЭЗ «Хоргос-Восточные ворота» остаются площадками с различным статусом, которые крайне важно отделять друг от друга. В дальнейшем, в контексте приграничной торговли анализ будет проводиться на примере МЦПС «Хоргос».

Реализация данного проекта основана на межправительственных соглашениях 2004 и 2005 гг. Однако, в отличие от российско-китайского ПТЭК, где инициатива исходила на местном уровне, в Казахстане центральные власти курировали проект от начала и до конца. Для реализации проекта было учреждено акционерное общество со 100%-ной долей государства в уставном капитале. В 2011 г. пакет акций был передан в доверительное управление Национальной компании «Казахстан темир жолы». С китайской стороны была создана «Открытая экономическая зона Хоргос», для управления которой Народным правительством Синьцзян-Уйгурского автономного района был учрежден отдельный комитет.

В 2012 г. на территориях, прилегающих к государственной границе, между казахстанским и китайским населёнными пунктами с названием Хоргос, был открыт для посещения МЦПС «Хоргос». Центр представляет собой огороженную «резервацию» с общей площадь 560 гектар (217 га - казахстанская часть, 343 га - китайская часть), попасть на которую можно пройдя пограничный контроль. Иностранным гражданам ставится штамп в паспорте о выезде за пределы Казахстана. Однако казахстанцы и китайцы при поездке в МЦПС «Хоргос» могут использовать не паспорта, а удостоверения личности. Сообщение между частями «резервации» осуществляется через специальное «горлышко» - таможенный и пограничный контроль на нём отсутствует, но есть проверка безопасности. Проехать комплекс «насквозь» - то есть заехать в Казахстане, а выехать в Китае - нельзя. Для того чтобы попасть в «большой Китай», нужно выехать за пределы МЦПС и пересечь границу через «традиционный» пограничный переход, который расположен рядом с центром.

На китайской стороне построено несколько торговых центров и гостиниц. На казахстанской стороне с 2016 г. действует так называемая «Центральная площадь «Самрук», представляющая собой торговый центр, на котором продается казахстанская и импортная продукция. На казахстанской стороне ведётся строительство развлекательного комплекса с казино и ресторанами в целях привлечения туристов из КНР.

Номенклатура китайских товаров на МЦПС «Хоргос» достаточно ограничена - в основном, это текстиль, меховые изделия и товары для дома. Однако низкие цены привлекают покупателей не только из соседних населённых пунктов, но также и из Алматы и Кыргызстана.

Китайские товары, размещаемые для продажи на китайской части МЦПС «Хоргос», косвенно учитываются в китайской таможенной статистике, поскольку владельцы магазинов периодически должны подавать данные в Главное таможенное управление КНР о номенклатуре и стоимости товаров. При этом товары могут покупаться и китайскими посетителями зоны. Данное обстоятельство объясняется тем, что паспорт при покупке не фиксируется, а визуально определить гражданство покупателя невозможно. Кроме того, фактически выполнение требований Главного таможенного управления КНР остаётся на усмотрение владельцев магазинов, соответственно, реальный объём реализованного товара может быть выше заявленного.

Поскольку по умолчанию предполагается, что все товары перевозятся для собственного потребления туристами, при покупке и перемещении купленного товара в Казахстан таможенная очистка не проводится. Фиксируется соответствие товара требованиям безопасности и нормам веса (посетитель со стороны Казахстана имеет право раз в месяц беспошлинно вывозить с территории центра приобретенные товары на сумму 500 евро и весом до 25 кг). В результате значительные объёмы грузов фактически являются коммерческими партиями, которые:

• фиксируются китайской таможенной статистикой как экспорт;
• не фиксируются казахстанской таможенной статистикой.

Необходимо отметить, что в 2011 г., когда наблюдался пик положительного сальдо в торговле в пользу Казахстана (то есть казахстанская статистика показывала крайне низкие цифры по импорту товаров из КНР) началось так называемое «хоргосское дело». По информации пресс-службы Военного суда РК, материалами дела установлено совершение 7 эпизодов преступлений. В их числе экономическая контрабанда в особо крупном размере, злоупотребление властью и служебным положением, взятки, финансовые операции и другие сделки с денежными средствами и иным имуществом, приобретенными заведомо незаконным путем. Впоследствии наблюдалось резкое падение разницы между китайскими и казахстанскими данными по импорту в 2011 -2013 гг.

Кроме того, сопоставление статистических данных показывает расхождения в двусторонней торговле между цифрами двух стран. Так, в 2017 году  казахстанской статистикой показан ввоз из КНР 2,6 тыс. тонн песка, 2,3 тыс. тонн мела, тогда как со стороны КНР данные товары не зафиксированы как экспорт.

Проведенный анализ имеющихся расхождений таможенной статистики с КНР показал наличие признаков недостоверного декларирования и занижения таможенной стоимости ввозимых товаров, которые причиняют ущерб в том числе и бюджету страны. По официальной информации Комитета государственных доходов Министерства финансов РК за 2018 г., потери бюджета составили порядка 200 млрд тенге, что составляет сумму, превышающую весь объём ввозных таможенных пошлин, собираемых Комитетом государственных доходов Министерства финансов РК.

Имеющийся инструментарий не позволяет точно установить пропорцию в контрабандных объёмах, ввозимых из Китая в Казахстан, между МЦПС «Хоргос» и «традиционными» таможенными пунктами.

Расчёт ущерба можно проследить на примере 2016 г. Так, на основе разницы в таможенной статистике внешней торговли ряда налогоёмких товаров Китая с Казахстаном и Кыргызстаном было высчитано, что разница между данными Китая по экспорту и указанными странами по импорту составила по итогам около 6,3 млрд долларов. Полученную сумму умножили на среднеарифметическую ставку ввозных адвалорных таможенных пошлин по исследуемым товарам равной 12,14%. Таким образом, объём недополученных платежей составил порядка 770 млн долларов.

Необходимо отметить, что данная проблема не является новой в повестке казахстанско-китайского сотрудничества, поскольку ранее уже поднималась исследователями и, более того, получила резонанс в СМИ и среди руководства Казахстана. Так, в 2017 г. опубликована статья Ивана Зуенко и Семёна Зубаня «Китай и ЕАЭС: динамика трансграничного движения товаров и будущее евразийской интеграции», в которой указывается, что с момента образования единого таможенного пространства в 2010 г. отмечается резкое увеличение ввоза в Казахстан китайских товаров, предназначенных для российского рынка. После включения в ЕАЭС Кыргызстана наблюдается аналогичный процесс и на китайско-кыргызстанской границе. Согласно выводам авторов, это является следствием того, что уровень таможенного администрирования в Казахстане и Кыргызстане ниже, чем в России - в результате чего увеличивается число возможностей для контрабандного ввоза товаров.

В 2018 г. Общественный фонд Transparency Kazakhstan опубликовал аналитический доклад «Таможенная коррупция Казахстана: зеркальный анализ товарооборота» (авторы Марат Шибутов и Ольга Шиян). В докладе проанализирована таможенная статистика по экспорту в Казахстан следующих стран - Китай, Италия, США, Германия, Швейцария, Польша, Пакистан, Великобритания, Южная Корея и Япония. Данная статистика сравнивалась с казахстанскими данными по импорту за последние пять лет. Сопоставление таможенной статистики показало расхождения в статданных внешней торговли Казахстана как со странами Азии, США, так и Европы. 14 декабря 2018 г. Комитет государственных доходов Министерства финансов РК, выпустил пресс- релиз, в котором подтвердил выводы доклада Transparency Kazakhstan. В пресс-релизе отмечено следующее: «В ходе сопоставительного анализа данных импорта Казахстана и экспорта Китая были установлены пять налогоемких групп товаров (изделия из кожи, предметы одежды, текстильные изделия, обувь), имеющих наибольшее расхождение и риски недостоверного декларирования и занижения таможенной стоимости товаров. Детальный анализ указанных групп товаров позволил выявить 53 основных участника ВЭД, имеющих наибольшие объемы импорта этих групп товаров. Общий объем импорта товаров из КНР по указанным участникам ВЭД по этим налогоемким группам составил 59,4 тыс. тонн или 77,5% к импорту из КНР указанных групп. Органами государственных доходов в отношении участников ВЭД, имеющих риски нарушений таможенного законодательства Республики Казахстан будет осуществлен анализ деятельности и при необходимости проведен комплекс контрольных мероприятий по выявлению нарушений, привлечению к ответственности и уплате налогов и платежей в бюджет в соответствии с законодательством Республики Казахстан».

В 2019 г. Министерство финансов Республики Казахстан заявило о разработке комплекса мер по снижению разницы в показателях экспорта и импорта в товарообороте с Казахстаном, благодаря которому планируется поступление в бюджет дополнительных 200 млрд тенге.

В 2019-2020 гг. началась работа, направленная на решение проблемы и, прежде всего, проверку добросовестности импортёров. В апреле 2019 г., как результат, был подписан Протокол между Министерством финансов Республики Казахстан и Главным таможенным управлением Китайской Народной Республики о методологическом и информационном взаимодействии в области таможенной статистики внешней торговли.

В целом экспорт в КНР, сводимый к поставкам природных ресурсов, подвержен колебаниям мировых цен, которые вслед за падением спроса неизбежно падают. При этом, в последние годы отмечается и падение объёмов экспорта, что также вряд ли изменится в лучшую для Казахстана сторону на фоне пандемии коронавируса. Соответственно, товар, который будет востребован Китаем вне зависимости от данных тенденций, - это уран, необходимый для атомной энергетики КНР. Как известно, Казахстан является крупнейшим производителем урана в мире - на его месторождениях добывается около 40% мирового объема. При этом с 2012 г. Китай стал  крупнейшим покупателем казахстанского урана.

Продолжение следует.