Новые планы развития пенсионной системы: нет света в конце туннеля

29 октября был опубликован проект «обновленной» концепции развития пенсионной системы, которая была утверждена в 2014 году. Прошлый документ был декларативным и туманным, однако спустя шесть лет предлагаемые «новшества» его так и не развеяли. Как обычно правительство не сделало работу над ошибками, да и реальных реформ не предложило.

Первый этап «модернизации» закончился, а где анализ выполнения планов?

В июне 2014 года была утверждена «Концепция дальнейшей модернизации пенсионной системы Республики Казахстан до 2030 года» (далее Концепция), которая без изменений действует и по сей день. Главной целью Концепции являлось обеспечение адекватности пенсионных выплат для достойного уровня жизни в пенсионном возрасте. Как указывалось, в этом документе, предлагаемые реформы направлены не только на снижение бедности пенсионеров, но и на усиление трудовой мотивации, формализацию трудовых отношений граждан и сокращения теневого сектора экономики.

Исполнение Концепции было разбито на два этапа. На первом этапе (до 2020 года) планировалось заложить правовые основы и обеспечить реализацию первоочередных мер модернизации пенсионной системы. На втором этапе (2020 - 2030 годы) планировалось, что будут приняты меры по повышению эффективности модернизированной пенсионной системы и дальнейшему совершенствованию механизмов защиты прав вкладчиков и получателей пенсионных выплат.

Не буду вдаваться в подробности правительственных планов, указанных в Концепции - это отдельная большая тема. Однако, несмотря на их декларативность и туманность, шесть лет прошло, а системные проблемы в нашей пенсионной системе, указанные в Концепции, так и не были решены. Хуже того, они стали еще глубже. К сожалению, предлагая проект «обновленной» Концепции, правительство снова используется свой очень старый подход – не исполнил свои старые планы, забудь, и напиши новые. Почти все госпрограммы сделаны по этому принципу.

К этому можно добавить, что сейчас некоторыми представителями власти и экспертами говорится, что решение о возможности снятия пенсионных накоплений на жилье, медицинские услуги и образование из ЕНПФ – это настоящая реформа пенсионной системы (хотя это абсолютно не так). Однако в проекте обновленной Концепции, об этой так называемой «реформе» вообще ни слова, несмотря на то, что её влияние на текущую накопительную пенсионную систему будет крайне негативным.

До сих пор нет правительственных расчетов по пенсионной системе

Провести анализ перспектив нашей текущей пенсионной системы в среднесрочной и долгосрочной перспективе - не такая уж сложная задача. Нужно лишь сделать экономически обоснованные расчеты, которые бы взаимно увязали развитие распределительной и накопительной пенсионной системы Казахстана.

Расчеты по развитию пенсионной системы в экономике страны - это чистая математика, которая зависит от понятных всем параметров. К этим параметрам относятся: сценарные прогнозы развития экономики и госбюджета страны; уровень взносов в пенсионную систему и индивидуальных налогов в бюджет; возраст выхода на пенсию и продолжительность жизни; ожидаемая доходность пенсионных активов; старение населения и так далее.

Я видел подобные расчеты, сделанные специалистами ЕНПФ, и они были на высоком уровне. Очень трудно понять, почему правительство не сделало такой математический анализ в Концепции 6 лет назад, и почему оно не делает его сейчас? Скорее всего, это связано с тем, что будущие результаты таких расчетов будут плачевными, как для пенсионеров, так и для госбюджета.

Если нашу пенсионную систему не менять, то в будущем её смогут спасти от катастрофы только высокие цены на нефть (трансферты из Нацфонда). В июне 2014 года цены на нефть были выше $100 за баррель и правительство видело будущее Казахстана только в розовых тонах. Однако, на сегодня прогнозы по цене на нефть стали в разы хуже, но правительство упорно не хочет публиковать свои расчёты (если они вообще есть) по жизнеспособности текущей пенсионной системы. По моим грубым расчетам, если цена на нефть останется на уровне ниже $40 за баррель, то уже через три года пенсии из бюджета нужно будет сократить.

Решение о досрочном снятии пенсионных накоплений – это жест отчаяния

Очень удивило решение о возможности досрочного снятия пенсионных накоплений на жилье, медицинские услуги и образование из ЕНПФ. До принятия решения по использованию пенсионных активов нужно было создать новую полноценную госпрограмму по реформам в пенсионной системе. В данную программу необходимо было включить экономически обоснованные расчеты, которые бы взаимно увязали развитие распределительной и накопительной пенсионной системы Казахстана. При наличии таких расчетов, немедленно стали бы видны крайне негативные последствия такого решения без изменения текущей пенсионной системы.

Не нужно быть экономистом или математиком, чтобы понять, что при любых принципах построения пенсионной системы, досрочное снятие пенсионных накоплений без увеличения взносов в пенсионную систему приведет к падению размера пенсий в разы. Уже сегодня текущие параметры накопительной пенсионной системы в ЕНПФ даже близко не обеспечивают адекватность пенсионных выплат для достойного уровня жизни в пенсионном возрасте (как это планировалось в старой Концепции), а данное решение только резко усугубляет эту ситуацию.

Если раньше я считал, что решение о возможности снятия пенсионных накоплений на жилье, медицинские услуги и образование – это чистый популизм, то теперь стал больше склоняться к другой недавно озвученной точке зрения – это скорее не популизм, а жест отчаяния правительства. То есть, правительство не знает, что делать с текущей пенсионной системой и поэтому решило – забирайте часть денег сейчас и не трогайте нас, а дальше пускай другие расхлёбывают.  

Краткое описание пенсионной системы Казахстана

На сегодня пенсионная система Казахстана состоит из двух ключевых уровней.

• Первый уровень это – распределительная пенсионная система. Она включает в себя пенсионные выплаты за счет средств государственного бюджета (солидарная и базовая пенсионные выплаты, и в будущем - минимальная гарантированная пенсия).
• Второй уровень представляет собой обязательную накопительную пенсионную систему, которая полностью осуществляется через ЕНПФ.

Таким образом, при выходе на заслуженный отдых пенсия гражданина Казахстана состоит из двух основных частей - пенсионные выплаты из госбюджета и выплаты из ЕНПФ. Выплаты из накопительной системы очень небольшие - 6,3% от всех пенсионных выплат в 2019 году. Если не изменить параметры накопительной системы, то выплаты пенсий из госбюджета будут всегда гораздо больше выплат из ЕНПФ.

В распределительной пенсионной системе (выплаты из госбюджета) государство само определяет размер пенсии. При такой системе текущие налогоплательщики оплачивают пенсии текущих пенсионеров. Будущий рост выплат пенсий в этом случае целиком зависит от роста налоговых и других доходов государственного бюджета. Поскольку бюджет Казахстана очень зависит от ежегодного трансферта нефтедолларов из Нацфонда, то выплаты пенсий из бюджета находятся под сильным давлением во время низких цен на нефть.

В соответствии с международной практикой государственная распределительная пенсионная система (госбюджет) должна обеспечивать защиту от нищеты в пенсионном возрасте тем, кто не смог по разным причинам делать регулярные взносы или делал слишком маленькие взносы в накопительную пенсионную систему.

В свою очередь, размер пенсии в накопительной системе (ЕНПФ) зависит только от того, сколько денег накоплено на счету работника, выходящего на пенсию, плюс инвестиционный доход на пенсионные активы. Вклады в ЕНПФ - это полностью собственность работника, а затем и пенсионера. В накопительной пенсионной системе Казахстана государство гарантирует лишь то, что инвестиционный доход на пенсионные вклады в ЕНПФ был не меньше накопленной инфляции.

Накопительная пенсионная система, в основном ориентирована на официальный средний класс. То есть на тех работников, которые официально работают, добросовестно делают все платежи в пенсионный фонд и госбюджет, и имеют доход в районе среднего по стране и выше. Для таких работников обязательная накопительная пенсионная система предназначена для обеспечения замещения трудовых доходов на адекватную пенсию. В развитых странах пенсия считается адекватной, если соотношение пенсии и прежних доходов получателя пенсии (коэффициент замещения) составляет примерно 60% - 70%.

Изначально планировалось, что, по мере увеличения времени существования ЕНПФ в Казахстане, пенсионные выплаты из ЕНПФ постепенно будут замещать выплаты из госбюджета, снижая таким образом большую нагрузку на него. В целом, анализ мирового опыта показывает, что наиболее эффективными и финансово устойчивыми системами пенсионного обеспечения являются многоуровневые модели, сочетающие как распределительный, так и накопительный принципы функционирования.

Ключевые проблемы пенсионной системы Казахстана

Наша пенсионная система имеет ряд ключевых проблем.

• Слишком большая и быстро растущая нагрузка на госбюджет. Пенсионные расходы бюджета слишком быстро растут (часто из-за популистских решений) и очень скоро такая нагрузка станет неподъемной для бюджета даже при благоприятных ценах на нефть.
• Текущие параметры накопительной пенсионной системы (ЕНПФ) не позволяют заместить пенсионные выплаты из госбюджета (не позволяют снизить нагрузку на бюджет) даже в отдаленной перспективе.
• Актуарные расчеты ЕНПФ показывают, что для вкладчика, участвующего в НПС полный цикл (40 лет) с регулярными ежемесячными взносами в 10% от дохода, коэффициент замещения (соотношение пенсии и прежних доходов получателя пенсии) составит в среднем 30%. Это очень низкий коэффициент замещения для достойного уровня жизни в пенсионном возрасте. Данный низкий коэффициент ухудшится в разы, если вкладчик будет досрочно использовать свои пенсионные накопления на жилье, лечение и образование.
• В текущей пенсионной системе Казахстана (госбюджет плюс ЕНПФ) наибольшая дискриминация у людей, которые добросовестно платят налоги и социальные платежи в бюджет и делают взносы в ЕНПФ. У них самый низкий коэффициент замещения, поскольку в госбюджете их налоги и социальные взносы перераспределяются в виде пенсий на тех, кто не платил в бюджет и в ЕНПФ, а таких людей в Казахстане слишком много.
• В Казахстане очень большая доля теневой экономики и населения с низкими доходами. Это очень негативно влияет как на распределительную, так и на накопительную пенсионную систему. Работники, получающие доходы в теневой экономике или слишком низкие доходы, делают минимальный вклад в госбюджет и в ЕНПФ. При этом, при наступлении пенсионного возраста, они получают сравнительно неплохую пенсию из госбюджета, а следовательно, имеют неплохой пенсионный коэффициент замещения.
• В Казахстане слишком низкое доверие к накопительной пенсионной системе (ЕНПФ) и к государству в целом. Редакция Exclusive.kz, где публикуется эта статья, провела опрос у тех кто может и собирается использовать свои пенсионные накопления до выхода на пенсию. Их комментарии были примерно такими - «Все равно все разворуют. И вообще непонятно, в какой стране мы будем жить через десять лет. Поэтому лучше купить недвижимость и сдавать ее в аренду – на эти деньги можно будет как-то еще прожить».
• В ЕНПФ слишком низкая доходность пенсионных активов, инвестированных в казахстанские ценные бумаги. Такая ситуация имеет место по двум причинам. Во-первых – это очень слабая развитость фондового рынка Казахстана. Во-вторых - очень большой проблемой управления пенсионными активами является серьезные конфликты интересов между собственником ЕНПФ (правительство) и его вкладчиками. Фактически, на сегодня власти рассматривают пенсионные активы ЕНПФ как продолжение госбюджета, особо на заботясь об интересах будущих пенсионеров.

Не буду здесь останавливаться на том, как решить эти проблемы пенсионной системы. В марте этого года я по просьбе подготовил документ по анализу проблем пенсионной системы с рекомендациями по реформам в ней. Единственно, с того времени произошло много странных инициатив в этой сфере и документ требует серьезной доработки.

Стране нужны кардинально новые подходы по развитию экономики

Проект «обновленной» Концепции дальнейшей модернизации пенсионной системы Казахстана еще раз продемонстрировал несколько системных проблем госуправления в Казахстане.

• Прежде всего - это отсутствие у правительства критического анализа своих прошлых ошибок и тотального неисполнения собственных планов (смотрите также мою прошлую статью по электроэнергетике).
• Другой большой проблемой является то, что, несмотря на неуспех старых подходов по развитию экономики Казахстана, наши власти упорно продолжают их использовать, называя реформами лишь небольшие косметические изменения.
• Также, наши власти никак не могут оторваться от нефтяной кормушки (Нацфонд). При этом, распределяя нефтяные деньги в экономике, чиновники считают, что смогут заменить собой эффективные рыночные механизмы перераспределения ресурсов в экономике. История показывает, что перераспределение нефтяной ренты в Казахстане происходило крайне неэффективно и часто просто разворовывалось.

Решение этих системных проблем скорее всего лежит в политической плоскости. На мой взгляд, без реальной сменяемости власти, без здоровой политической конкуренции, а так же без реального баланса между различным ветвями власти, наше правительство так и будет продолжать преемственность экономической политики, которая сейчас заводит нас в тупик.

Мурат Темирханов, FCCA Финансист/экономист