В Казахстане узаконят общественный контроль

В ближайшее время в Казахстане будет принят Закон об общественном контроле, который может серьезно повлиять на прозрачность деятельности госорганов и компаний, получающих бюджетное финансирование. Но все будет зависеть от того, в какой редакции он будет принят –министерство информации и общественного развития оказалось между молотом – госорганами, и наковальней – гражданским сектором. Exclusive.kz выслушал мнение Мадияра Кожахметова, председателя Комитета по делам гражданского общества МИОР РК, Светланы Ушаковой, ОФ «Институт Национальных и Международных Инициатив Развития» и Марата Шибутова, члена Общественного Совета г.Алматы.

– С чем связано появление законопроекта? Какие НПА регулировали общественный контроль до сих пор? Что означает название проекта как «рамочного»?

Мадияр Кожахметов: Необходимость принятия законопроекта была озвучена в 2013 году, но практическая реализация этой идеи началась после инициативы президента в 2020 году. Рабочая группа должна была определить, должен ли этот закон регулировать все процессы общественного контроля или обозначить определенные направления и рамки. Тогда эксперты высказывались за необходимость принятия законопроекта, который определит понятийный аппарат, объекты и субъекты общественного контроля, но никоим образом детально не регулировать весь процесс, так как система общественного контроля разнообразна. Тем более, что во многих законодательных актах отдельные вопросы общественного контроля уже регулируются. Например, в Законе о защите прав потребителей, Законе об уголовно-исполнительной системе, Экологическом Кодексе и других. Сейчас, даже при отсутствии этого закона, любой гражданин Казахстана может инициировать механизм гражданского взаимодействия. Любой пост на Facebook может стать поводом большого расследования. Мы бы хотели обозначить правила игры для самих госорганов, но по итогам последних обсуждений с участием министра и других заинтересованных людей, такой подход не был одобрен. Поэтому теперь этот документ концептуально еще раз пересмотрен и буквально до конца марта мы должны внести документ в правительство, а потом и в парламент.

Светлана Ушакова: Действительно, сложно предусмотреть все аспекты общественного контроля и поэтому важнее прописать основные направления, права и обязанности основных субъектов. Во-вторых, общественный контроль уже существуют в разных направлениях и рамочный закон позволит собрать все это вместе, подвести под единую базу, чтобы исключить противоречия.

Почему мы говорим о неэффективности общественного контроля? Во-первых, нет системы, учитывающей или регулирующей учет результатов общественного контроля. Мы осознаем, как общественная организация, что это сложный вопрос и государственные органы не могут учитывать абсолютно все рекомендации. Они должны быть обоснованы, отвечать стратегическим интересам государства национальной безопасности и т. д. Для этого нужно понять, какие рекомендации обязательны для госорганов, на какие из них они обязаны реагировать, а на какие - нет. Мы должны быть уверены, что если рекомендации аргументированы, то они будут рассмотрены и повлияют на эффективность дальнейшей политики. На сегодняшний момент ни у кого такой уверенности нет. Еще один концептуально очень важный момент – обеспечение прав и безопасности субъектов общественного контроля. Мы постоянно находимся в состоянии страха, что за какие-либо критические замечания общественный лидер, либо общественная организация может быть подвергнута всевозможным штрафам или даже уголовной ответственности. Если у нас будет сильный карательный механизм за критику, даже обоснованную, то госорганы не получат то, чего хотят - эффективную обратную связь.

Марат Шибутов: Я оцениваю этот закон с функциональной точки зрения, то есть, как он будет работать на практике. Во-первых, надо задуматься, а нужен ли закон в нынешнем виде? Дело в том, что у нас, в принципе, общественный мониторинг работает. Результаты его рассматриваются, госорганы реагируют и стоит ли его сейчас загонять какие-то рамки, я не уверен. Может быть, достаточно улучшить Закон о доступе к информации? Тогда и мониторинг делать гораздо легче будет. Во-вторых, необходимо не просто расширить обязанности Общественных советов, как это сейчас предлагается, но и усилить их полномочия. Вся проблема в этом. Кроме того, 1 июля вступит в силу Административно-процессуальный кодекс, с помощью которого тоже можно решить вопросы общественного мониторинга и общественного контроля.

А сейчас неясно, куда идут рекомендации общественного контроля? В нынешней редакции закона они идут в Общественные советы, а не в госорганы. А что мы будем с ними делать? Просто пересылать в те же самые госорганы. Фактически мы лишняя инстанция, которая не имеет никаких полномочий, кроме как их пересылочных. Закон обесценивает результаты общественного контроля и мониторинга.

Светлана Ушакова: Я согласна с тем, что лучше закон не принимать вообще, чем принимать его в нынешнем виде. Например, не отрегулирован вопрос допуска к организациям, которые оказываются под общественным контролем. Нас могут туда не пустить. А если все же пустят, то мы не можем публиковать информацию без согласия тех, кого проверяем. А где тогда прозрачность? Кроме того, среди объектов общественного контроля только государственные органы. Но, по большому счету, там должны быть юридические лица любой формы собственности, как государственной и частной, если они финансируются за счет государственного бюджета.

Мадияр Кожахметов: Позиция рабочей группы – сохранить баланс между интересами госорганов и общества. Понятно, что есть определенная защитная реакция со стороны госорганов. Мы, как разработчики, должны провести процесс согласования с 17 министерствами и 18 акиматами, а также еще нескольких организаций, которые непосредственно подчинены президенту. Если хоть один орган дает замечания в процессе обсуждения, мы не можем перейти на следующий уровень. Поэтому мы пытались пойти на компромисс и в итоге была предложена эта редакция. Но в итоге получился законопроект, который регулирует только три механизма общественного контроля в виде общественной экспертизы, слушания и мониторинга. Другие процессы выпали из этой темы. Мы провели несколько совещаний уже на уровне руководства администрации президента, канцелярии премьер-министра и сумели убедить вернуться к изначальной версии, которая обсуждались на заседании рабочей группы осенью прошлого года.

Я согласен, что не урегулирована ответственность госорганов за игнорирование вопросов, которые поднимаются гражданами нашей страны. Справедливы замечания и других экспертов. Поэтому, я надеюсь, что редакция, которую мы сейчас дорабатываем, получит поддержку экспертов и будет внесена в мажилис. Но мы убеждены, что такой закон нужен – пора легитимизировать такой глобальный механизм взаимодействия граждан и общества, как институт общественного контроля.

Светлана Ушакова: Меня тревожит еще один момент. Общественный контроль будет проводиться через одно окно - Общественные советы. При всем уважении к ним, я расцениваю это как создание еще одной монополии. Создается еще одно «узкое горлышко», которое ограничивает общественные организации, лидеров и активистов в проведении общественного контроля. Зачем нам эти лишние круги, если мы должны информировать все общество в целом?

Мадияр Кожахметов: В последней редакции мы убрали институт Общественных советов как единое окно, оставив их только как один из институтов общественного контроля.

Светлана Ушакова: В каком сейчас состоянии нормы, связанные с объектом государственного общественного контроля? Остались ли там только государственные органы или добавлены юридические лица, которые осуществляют проекты по государственным программам?

Мадияр Кожахметов: Да, сейчас в перечень вошли любые юридические лица, являющиеся получателями бюджетных средств.

Светлана Ушакова: Меня, как практика, волнует, может ли объект общественного контроля отказать в его проведении в связи с конфликтом интересов? По действующему законодательству меня могут за это оштрафовать и даже арестовать. Интересы государственных органов и юридических лиц, которые осваивают государственные деньги, гораздо больше защищены, чем интересы общественности. Как сейчас обстоят дела?

Мадияр Кожахметов: Теперь при выявлении документального подтверждения конфликта интересов как такого запрета не будет. Но госорганы или объект может в качестве возражения указать мотивированность или корыстность проведения общественного контроля.

– Я бы хотела бы вернуться к теме общественных советов. Марат, как вы видите оптимальную роль общественных советов в рамках этого законопроекта?

Марат Шибутов: Во-первых, я предлагаю Общественные советы убрать из закона в принципе. С одной стороны, у них нет полномочий, а с другой - нет ответственности. Светлана может мне каждый день приносить результаты общественного мониторинга, а я могу их каждый день выкидывать в мусор, и Светлана мне ничего не сделает, потому что общественный совет - автономное учреждение. И за невыполнение работы меня из общественного совета никто выгнать не может. Вот в чем проблема. Это с одной стороны, защищает нас от давления акиматов, а с другой, если общественный совет не позволяет общественности и ничего делать, то вы его и не заставите. Во-вторых, надо усилить роль ОС в общественной экспертизе, чтобы без нашего положительного заключения документы не проходили. В-третьих, предлагаю включить возможность рекомендаций по некоторым вещам, чтобы была возможность не только мотивированного ответа, но и согласительной комиссии, как между мажилисом и сенатом.

Мадияр Кожахметов: Общественноый совет – это учреждение, куда идут работать исключительно в силу активной гражданской позиции, безвозмездно. Поэтому в отношении них не может быть никаких обязанностей в части действий в отношении госорганов. Они могут только рассмотреть обращения и дать на них мотивированный ответ. В этом смысле роль советов достаточно значительна. В Законе об общественном контроле мы учли замечания экспертов и сейчас представителям общественного контроля никто не запрещает обращаться в тот госорган, который они проверяют. В целом у ОС, на мой взгляд, большие полномочия, тем более, что по итогам последних поправок их члены могут привлекать экспертов на платной основе для более качественной экспертизы.

– Как вы оцениваете степень открытости государственных органов? Ведь именно от этого будет зависеть и экспертиза, и качество общественного контроля.

Светлана Ушакова: Я думаю, что здесь у нас будет очень много затруднений, связанных с ограничениями доступа к информации. Например, государственный заказ в сфере решения социальных проблем. Многие как государственные, так и коммерческие организации отказываются предоставить информацию, ссылаясь на коммерческую тайну. В рамках сегодняшнего закона я не увидела каких-либо норм, которые бы нам помогли эти барьеры преодолеть. Кроме того, у нас нет самой культуры общественного мониторинга. Пока государство не будет ценить это, в том числе и на законодательном уровне, к сожалению, такие инструменты как общественная экспертиза у нас будет имитационными.

Мадияр Кожахметов: Возможно, не идеально, но госорганы достаточно прозрачны, по крайней мере, на этапе распределения и освоения бюджетных средств. Сейчас утаить что-то достаточно сложно, и мы постоянно видим результаты этой открытости в СМИ и социальных сетях. Другое дело, что бизнес, если он использует бюджетные деньги, не всегда готов быть максимально открытым и прозрачным. Я надеюсь, что принятие Закона об общественном контроле повысит прозрачность освоения бюджетных расходов.

– Действительно, прозрачность госорганов достаточно высока, но это не решает проблему эффективности использования бюджетных средств. Даже официальные данные говорят о том, что все большая часть бюджетных средств используются неэффективно и, к сожалению, открытость госорганов мало этому способствует.

Светлана Ушакова: Думаю, это имеет прямое отношение к нашему разговору. У нас нет процедур и механизмов учета общественного мониторинга именно для государственных органов, чтобы это было учтено при принятии решений, поэтому все наши мониторинги по эффективности расходов бюджетных средств остаются пока только публичными выступлениями.

– В законопроекте упомянуты петиции как один из элементов цифровой демократии. Во многих странах, если петицию подписывает определенное количество человек, она приравнивается к законодательному требованию. В каком контексте могут быть использованы петиции в рамках этого законопроекта?

Мадияр Кожахметов: Вопрос петиций рассматривается в рамках данного законопроекта, но он не предполагает внесения изменений в Закон об общественном контроле. Это будет сопроводительный документ в рамках выполнения второго поручения главы государства, согласно которому мы будем вносить изменения в закон об административных процедурах, где будет введено понятие «онлайн - петиция». Сейчас петиция, как механизм коллективной жалобы, юридически отрегулирован и обязательна к рассмотрению. Мы изучали опыт разных стран в разных странах, где по-разному описывается уровень достаточности голосов для влияния на определенный процесс. У нас тоже будет разработан регламент как в отношении региональных инициатив, так и общереспубликанских. Сейчас обсуждается от 5 тысяч до 100 тысяч голосов в отношении инициатив, в зависимости от масштаба.