Почему растут тарифы на электроэнергию в Казахстане

Традиционная электроэнергетика является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения Казахстана, однако она нерентабельна, имеет катастрофический износ оборудования и сетей, и остро нуждается в масштабных инвестициях. Главной причиной этому является госполитика в этой отрасли, начиная с 2008 года.

В 2019 году производство электрической энергии в Казахстане осуществлялось на тепловых (угольных) электростанциях – 81,1% от общего производства, на гидроэлектростанциях – 9,4%, на газотурбинных электростанциях – 8,5%, а доля ВИЭ (ветер и солнце) составила порядка 1,1%. К традиционной электроэнергетике в этой статье относится все, кроме ВИЭ.

Большим конкурентным преимуществом экономики Казахстана является то, что мы являемся третьей страной мира с самым дешёвым электричеством. Это связано с тем, что электричество в Казахстане производится в основном за счет угля, что является одним из самых дешевых способов производства электроэнергии. При этом запасов угля в Казахстане более чем достаточно, чтобы сохранять это сильное конкурентное преимущество страны еще на более чем 100 лет.  

Несмотря на такое важное преимущество нашей экономики, на сегодня традиционная электроэнергетика испытывает очень серьёзные трудности. Износ генерирующих мощностей и электрических сетей по стране достиг 60% - 80%. С точки зрения непрерывности подачи электроэнергии и эффективности её производства и передачи, такой уровень износа является крайне большой проблемой для всей экономики.  На модернизацию сосуществующего оборудования и сетей требуются много миллиардов долларов США. У государства таких денег нет, а частные владельцы электроэнергетических компаний не готовы дополнительно вкладывать в этот нерентабельный бизнес.

Также, по прогнозам правительства на ближайшие семь лет, для того чтобы удовлетворить растущие потребности населения и бизнеса в электроэнергии нужно будет вывести из работы 1 ГВт устаревших энергетических мощностей и ввести 7 ГВт новых мощностей. Здесь речь идет о крайне необходимых инвестициях на десятки миллиардов долларов США.

На сегодня однозначно понятно, что отсутствие достаточного объема инвестиций в традиционную электроэнергетику за последние десять лет очень скоро приведут к катастрофическим последствиям в этой отрасли. Однако, по определенным причинам, которые будут объяснены ниже, инвестиции в традиционной энергетике (прежде всего частные инвестиции) уменьшаются и, исходя из текущего положения вещей, перспективы их быстрого роста в ближайшем будущем практически равны нулю.

Госкомпания Самрук-Энерго – как пример проблем в отрасли

АО «Самрук-Энерго» (далее СЭ) является крупнейшим производителем электроэнергии в Казахстане. Доля выработки в компании составляет около 30% от общего объема производства электроэнергии. Проблемы этой государственной компании во многом аналогичны тем, что имеют частные производители электроэнергии.

В годовом отчете АО «Самрук-Энерго» за 2019 год дается информация по исполнению стратегических ключевых показателей деятельности компании. Главным показателем для любого владельца бизнеса или инвестора является «Рентабельность задействованного капитала» (ROACE).

	2016	2017	2018	2019	2020	2021
	Факт	Факт	Факт	Факт	Прогноз	Прогноз
ROACE из годового отчета СЭ за 2019 год	3,87%	-1,20%	2,99%	3,43%	3,63%	7,55%
Прогноз ROACE из годового отчета СЭ за 2018 год				4,02%	6,20%
Инфляция	8,5%	7,1%	5,3%	5,4%	8,0%

Как видно из таблицы, все годы, кроме 2017 года, Самрук-Энерго была прибыльной компанией. Однако, когда ROACE значительно меньше инфляции в стране, то это говорит о глубокой нерентабельности бизнеса. Акционер (в нашем случае - ФНБ «Самрук-Казына») мог бы заработать в два раза больше, если бы просто купил безрисковые облигации минфина Казахстана в тенге. По грубой оценке, с учетом всех рисков в Казахстане, акционер Самрук-Энерго должен был ожидать RОACE как минимум 13% и выше.

Такая нерентабельность бизнеса означает, что у компании нет своих денег, чтобы модернизировать старые генерирующие и передающие активы и инвестировать в новые активы. При этом, у такого нерентабельного бизнеса очень мало возможностей занять денег на фондовом рынке или у банков.

Однако, такая плачевная ситуация в СЭ имеет место не по вине руководства компании, а целиком и полностью по вине государственной политики в этой базовой инфраструктурной отрасли экономики.

Причины проблем традиционной электроэнергетики Казахстана

Причины проблем Самрук-Энерго и других компаний, производящих и передающих электроэнергию, одинаковы и представляют собой следующее:

• Правительство является жестким тарифным регулятором отрасли. То есть напрямую управляет ценами на электроэнергию для потребителей (физических и юридических лиц). При этом вместо рыночных механизмов, основанных на спросе и предложении в отрасли, оно использует непрозрачные и непоследовательные командно-административные (ручные) методы управления тарифами, которые очень сильно отличаются от развитых стран, в частности от стран Европейского Союза.
• Одновременно с регулированием цен в электроэнергетике, правительство является государственным органом, ответственным по социальной защите населения и по развитию экономики. При этом чиновники, вместо прозрачного субсидирования потребителей напрямую из госбюджета, делают это за счет прибыли электроэнергетических компаний, насильно снижая их тарифы и рентабельность.
• Другой большой проблемой традиционной электроэнергетики является ничем не обоснованное увлечение властей Казахстана «зеленой» энергетикой за счет денег традиционной энергетики. На сегодня себестоимость восполняемых источников энергии (ВИЭ - ветер и солнце) в несколько раз выше чем у угольной генерации электроэнергии. И опять, вместо прозрачного субсидирования ВИЭ напрямую из госбюджета, чиновники делают это за счет прибыли традиционных электроэнергетических компаний, снижая их рентабельность.

Такое положение вещей в традиционной электроэнергетике очень удобно для властей. В случае, когда правительство решает оказать государственную поддержку населению или бизнесу, то ему не нужно идти в парламент и доказывать, зачем оно хочет потратить деньги налогоплательщиков из госбюджета для субсидирования тарифов на электроэнергию для потребителей или для ВИЭ. Вместо этого оно своим собственным решением может управлять тарифами на электроэнергию, особо не заботясь о последствиях и не отчитываясь о результатах перед общественностью. Также, такая система оставляет большое поле для коррупционных возможностей.      

Короткая история невыполненных реформ в электроэнергетике

В феврале 2017 года Всемирный Банк (ВБ) выпустил отчет о положении в нашей электроэнергетике. Реформирование электроэнергетической отрасли Казахстан начал первым из постсоветских стран. Изначально главными задачами проведения реформ было повышение эффективности функционирования электроэнергетики и создание условий по привлечению частных инвестиций для строительства новых и модернизацию действующих генерирующих и передающих мощностей. Данные задачи должны были осуществляется за счет развития рыночных отношений и конкуренции в отрасли, а также за счет перехода от командно-административного установления тарифов на рыночные механизмы.

Однако, рыночные реформы в электроэнергетике закончились в 2008 году и после этого в них происходил непрерывной откат, даже несмотря на то, что «Программа по развитию электроэнергетики в РК на 2010 - 2014 годы», а, особенно, заменившая её «Концепция по развитию ТЭК до 2030» (июнь 2014) были нацелены на дальнейшее совершенствование конкуренции и рыночных отношений в электроэнергетике.

В 2008 году были внесены значительные изменения в закон «Об электроэнергетике», которые развернули реформы вспять. В исследовании ВБ говорится, что законом были ограничены возможности по приватизации и разукрупнению больших активов в отрасли. Изменения подорвали основы либерализации оптового и спот рынков, рыночного ценообразования. Были на неопределённый срок отложены создание балансирующего рынка и реформы по передаче и распределению электроэнергии. То есть, вместо совершенствования рыночных отношений и конкуренции, правительство вернулось к командно-административному регулированию (ручному) управлению в электроэнергетике.

Начиная с 2008 и практически до последнего времени, несмотря на объявленную вторую волну масштабной приватизации, правительство активно наращивало государственное участие в электроэнергетических бизнес активах, несмотря на их низкую рентабельность и большой износ оборудования и сетей. То есть вместо прихода стратегических частных инвесторов в отрасль, мы видели обратный процесс.

Например, крупное приобретение было сделано в марте 2014, когда Самрук-Энерго с помощью правительства приобрело у Казахмыс оставшиеся 50% акционерного капитала в Экибастузский ГРЭС-1. Затем в 2019 ФНБ «Самрук-Казына» приобрел у российской «Интер РАО» оставшиеся 50% доли в АО «Станция Экибастузская ГРЭС-2». При этом стратегический иностранный инвестор «Интер РАО» ушел из Казахстана с существенным убытком.

Низкая рентабельность и непоследовательность государственной тарифной политики привели к тому, в 2017 году из Казахстана также ушел другой известный стратегический иностранный инвестор - Samsung C&T Corporation, который собирался вкладывать миллиарды долларов США в строительство современной и очень крупной электростанции (Балхашская ТЭС).

С точки зрения отката реформ можно упомянуть программу трансформации ФНБ «Самрук-Казына», утвержденную в сентябре 2014 года. В ней была поставлена четкая задача - «Доля методик тарифного регулирования, соответствующих практике ЕС» должна составлять 20% в 2015 году, 60% в 2016, и 100% в 2017 году. Этот план прежде всего касался «Самрук-Энерго». 

Рыночные отношения в электроэнергетике стран ЕС развиты на высоком уровне. Поэтому, 100% переход на тарифное регулирование, соответствующее практике ЕС, означало полный переход на рыночные отношения в этой отрасли. Однако, эти планы даже не начинались исполнятся, а ФНБ «Самрук-Казына» на сегодня не проявляет видимой активности, чтобы поднять рентабельность своей дочерней компании Самрук-Энерго.

В июне этого года появился проект новой «Концепции развития топливно-энергетического комплекса Республики Казахстан до 2030 года». С точки зрения реформ в электроэнергетике этот документ получился самым размытым и самым коротким за последние десять. Как и во всех новых государственных программах и стратегических правительственных документах, в данном проекте развития электроэнергетики нет критического анализа текущей ситуации и прошлых невыполненных планов правительства в этом секторе экономики.

Например, в далеком 2000 году была утверждена «Концепция совершенствования оптового рынка электрической энергии и мощности». В новой концепции (через 20 лет!) можно обнаружить описание тех же самых проблем и аналогичные предложения по реформам. Только в этот раз предложенные реформы получились гораздо более размытыми, непоследовательными и непонятными. 

Какие реформы нужны в электроэнергетике

Все эти проблемы можно решить только за счет серьёзных структурных реформ в электроэнергетике. В частности, необходимо сделать следующее.

• Важнейшей структурной реформой в электроэнергетике является переход от командно-административного тарифообразования к рыночным механизмам. В этой и в других отраслях экономики роль государства должна заключаться только в защите добросовестной конкуренции на рынке.
• Если государство хочет искусственно снизить стоимость тарифов на электроэнергию для определённых потребителей (физических и юридических лиц), то правительству нужно субсидировать эти тарифы напрямую из госбюджета, а не за счет прибыли электроэнергетических компаний.
• И наконец, государство не должно владеть бизнесом там, где это может делать частный инвестор. Международный опыт показывает, что электроэнергетика может почти целиком находится в частных руках. Лишь отдельные функции, в которых трудно заинтересовать частных инвесторов, могут остаться за государством.

Все эти реформы приведут к тому, что правительство перестанет заниматься коммерческой деятельностью в электроэнергетике, исчезнет государственный конфликт интересов в отрасли и  власти уже не смогут решать свои проблемы за счет прибыли участников рынка.

Реформы приведут к созданию конкурентной среды и к рыночному тарифообразованию, что сделает данные инфраструктурные отрасли привлекательными для частных инвестиций. Не чиновники, а долгосрочный спрос и предложение на рынке будут формировать инвестиционные решения в этих отраслях.

К сожалению, на сегодня в электроэнергетической отрасли у правительства нет четкого понимания - как и какие нужно осуществить реформы, чтобы привлечь масштабные частные инвестиции в эту базовую инфраструктурную отрасль экономики. Если масштабные инвестиции не начнутся в ближайшее время, то это очень скоро скажется на всей экономике. 

Казахстан должен приостановить льготы для инвестиций в ВИЭ

Трудно понять, зачем мы пытаемся идти в ногу с развитыми странами по инвестициям в дорогую «зеленую» энергетику. Сначала нам надо сделать экономику диверсифицированной и реально конкурентоспособной, нужно снизить размер теневой экономики, и хотя бы приблизить уровень доходов населения Казахстана к развитым странам. Только после этого можно начать переход более дорогую электроэнергетику. 

Сейчас в приоритете правительства должно быть привлечение масштабных инвестиций в традиционную, а не в «зеленую» электроэнергетику. На сегодня правительство за счет удорожания тарифов для населения и за счет снижения прибыли традиционных производителей электроэнергии уже набрало слишком большой объем частных инвестиций в ВИЭ и на этом надо срочно остановиться. Все усилия властей должны быть брошены на привлечение стратегических частных инвесторов в традиционную дешевую электроэнергетику. Иначе, уровень благосостояния населения окажется под сильным давлением, а наша экономика потеряет очень важное конкурентное преимущество, которых у неё и так слишком мало.

Некоторые технические специалисты утверждают, что через 5-10 лет тарифы ветровых и солнечных электростанций сравняются с тарифами традиционных. Если это произойдет, то правительству как раз надо просто взять паузу с внедрением ВИЭ на эти 5-10 лет, а дальше видно будет.   

С этой точки зрения очень яркий и показательный пример это - США. Штаты официально объявили о выходе из Парижского соглашения по климату. По словам Трампа, данное соглашение по климату ставит США в невыгодное положение, создавая выгоду для других стран. В нашей новой «Концепции развития топливно-энергетического комплекса до 2030 года» правительство постоянно ссылается на обязательства Казахстана по Парижскому соглашению, хотя по своему развитию мы очень далеко отстаем от США.

Мурат Темирханов FCCA, Финансист/экономист