, 
Коллективные петиции: право есть, но результат не гарантирован
В Казахстане появится механизм общественного воздействия на власть – общественные петиции. Но законопроект содержит много ограничений, которые лишают смысла сам механизм. Это стало понятным при его обсуждении, организованном Центром исследования правовой политики и экспертной группой по цифровым правам.
– Правом на управление в форме коллективных петиций все мы обладаем на основе Конституции РК, – напомнила президент ОФ «Фонд развития парламентаризма в Казахстане» Зауреш Батталова. – К сожалению, долгое время в Казахстане правозащитному сообществу не рекомендовали заниматься политикой, а концентрироваться на общественной деятельности, хотя это не что иное, как ограничение наших прав. Увы, участие через законотворческий процесс для гражданского общества осложнено тем, что в национальном законодательстве не предусмотрено непосредственное участие и проявление законодательной инициативы гражданами или институтами гражданского общества. Сегодня таким правом обладает Президент и депутаты парламента, а гражданскому обществу остается работать с правительством или с депутатским корпусом.
В то же время, по словам Батталовой, за последние годы сложилась позитивная тенденция, когда представителей гражданского общества включают в рабочие группы правительственных структур, которые создаются в уполномоченных органах. В то же время, их предложения практически не учитываются и, как правило, без каких-либо официальных разъяснений. Дело в том, что закон не обязывает рассматривать предложения гражданского сектора, как это, к примеру, предусмотрено в Предпринимательском кодексе. Поэтому, считает общественный деятель, данную норму нужно внести в некоммерческое законодательство.
– Поправки, которые предлагаются гражданским обществом, рассматриваются с подачи депутатов, – пояснила Батталова. – Если они разделяют позицию активистов, то включают их от своего имени их в сравнительную таблицу и только в этом случае они становятся предметом рассмотрения. Но, как правило, депутаты не до конца отстаивают данные нормы. Многие НПО, направляя свои предложения, не получают обратной связи и не знают судьбу своих поправок. Если бы предложения, которые направляются от гражданского общества, публично обсуждались и был организован сбор подписей в определенных петициях, то это обеспечило механизм их поддержки. Вопросы пенсионного обеспечения, образования, здравоохранения зачастую остаются вне внимания, а принимаемые поправки носят косметический характер. Парадокс в том, что депутаты парламента обладают законодательной инициативой, но ограничены в ее реализации.
Мы, нижеподписавшиеся….
Член экспертной группы по Цифровым правам Данила Бектурганов подверг конструктивной критике законопроект по петициям, разработанный Министерством информации и общественного развития РК. Он отметил, что разработчики поправок в данный законопроект фактически исключили возможность подачи жалоб, заявлений и запросов через инструмент электронной петиции.
– В предлагаемой редакции не раскрывается сам механизм присоединения к электронной петиции 150 граждан в течение 20 рабочих дней, – отметил Бектурганов. – Например, в законодательствах Великобритании и США сказано, что заявитель, подавая петицию, получает прямую ссылку, на которую может самостоятельно организовать сбор необходимого количества подписей для публикации петиции. Кроме того, вызывают вопросы по подписям. Чрезмерные требования по их количеству могут серьезно затруднить использование инструмента электронных петиций. Так, требование по поддержке петиции по вопросам, касающимся компетенции Правительства РК, составляют 50 000 подписей в течение 6 месяцев. Это примерно соответствует требованиям, содержащимся в законодательстве ФРГ (50 000 подписей) и частично Украины (25 000 подписей за 3 месяца). Однако население этих стран значительно превышает население Казахстана (ФРГ более 83 миллионов, Украина более 44 миллионов). Даже, казалось бы, более жесткие требования, содержащиеся в законодательстве США – 100 000 подписей за 1 месяц – в процентном отношении к количеству населения мягче предлагаемых казахстанским законопроектом. В США за один месяц петицию должны поддержать около 0,03% населения, а в Казахстане – около 0,043% населения, а за полгода – около 0,26% населения. Что касается процентных показателей, то для поддержки петиции, касающейся вопросов, находящихся в компетенции маслихата Алматы, где проживает около двух миллионов, необходимо собрать подписи не менее 2% населения города, в абсолютных цифрах это около 40 000 подписей, что сопоставимо с 50 000 подписей для республиканской петиции. Петиции, подаваемые в местные органы власти, и вовсе требуют достаточно высоких процентов – 10% населения для вопросов, находящихся в компетенции местных маслихатов, и 5% населения для вопросов, находящихся в компетенции местных акиматов.
Принимая во внимание тот факт, что адресатом петиции могут быть государственные органы как республиканского, так и местного уровня, было бы логичным применить дифференцированный подход к требованию о поддержки петиции перед публикацией – сделать определенные пороговые значения на районном, городском, областном и республиканском уровнях.
Кроме того, Законопроект (статья 90-2) устанавливает одинаковые сроки для присоединения к петициям – 6 месяцев с момента размещения на официальном ресурсе, независимо от того, кто является адресатом. По мнению эксперта, это ограничение может сыграть отрицательную роль, поскольку темы местных петиций за это время могут утратить актуальность. Сроки рассмотрения петиции могли бы дифференцироваться в зависимости от адресата петиции, как это сделано в законодательстве Украины. Там вопрос о сроках сбора подписей и рассмотрения петиций по местным вопросам полностью отдан на решение местным органам власти, которые утверждают сроки сбора подписей и рассмотрения петиций своими постановлениями. С другой стороны, было бы разумнее увеличить срок сбора подписей под петицией, касающихся компетенций правительства, учитывая высокие требования к количеству поддерживающих подписей.
Бектурганов также подчеркнул, что согласно проекту закона, присоединение к петиции осуществляется на интернет-ресурсе гражданами страны с удостоверением ЭЦП при условии согласия на сбор и обработку его персональных данных. С одной стороны, способ верификации является оптимальным, с другой – сам механизм работы с ЭЦП для многих пользователей является сложным и требует дополнительных усилий, что может потенциально уменьшить количество подписантов. Кроме того, предлагаемый механизм исключает из их числа физических лиц, не являющихся гражданами, но имеющих вид на жительство, ЭЦП и долгое время проживающих на территории страны, которые не могут подписывать или инициировать электронные петиции. Очень важен и вопрос обработки персональных данных. Если процесс будет скомпрометирован, это может отпугнуть многих от подписания электронных петиций в целом.
Запретные темы
Разработчики предусмотрели список из 16 тем, которые не могут быть предметом петиций: деятельность правоохранительных и судебных органов, прокуратуры, выборы, языковые вопросы. В число ограничений попадает и вопрос китайских инвестиций, связанный с темой международных договоров РК. Спорным является и запрет на инициативы, связанные с административно-территориальным устройством – жители пригородных поселков не смогут инициировать электронные петиции по присоединению их населенных пунктов к городам, что повысило бы качество их жизни.
– Список тем, которые не могут быть предметом электронных петиций, представляется слишком обширным, – считает Бектурганов. – Например, в законодательстве о петициях Украины используется следующая формулировка: «Электронная петиция не может содержать призывы к свержению конституционного строя, нарушению территориальной целостности Украины, пропаганде войны, насилию, жестокости, разжиганию межэтнической, расовой, религиозной вражды, призывы к совершению террористических актов, посягательства на права и свободы человека». Внесенный же в казахстанский законопроект обширный и конкретизированный список «запретных тем», с явным уклоном на защиту интересов правоохранительных, силовых и судебных органов (6 тем из 16), и в то же время не вносит прямого запрета на такие темы, как разжигание розни и призывы к совершению террористических актов.
Эксперт выразил обеспокоенность, тем, что в соответствии с нормой законопроекта, петиция может быть либо полностью или частично удовлетворена, либо отклонена. По его мнению, вся работа, проведенная заявителем по сбору подписей и продвижению петиции, может оказаться попросту напрасной. Такие ограничения не способствуют активному участию граждан в предложении вариантов политик и формировании политического диалога. Кроме того, при условии сбора большого количества подписей, решение об отклонении петиции может привести к непредсказуемым последствиям и несет потенциальную угрозу стабильности нашего общества.
К сожалению, во встрече не приняли участие представители казахстанского депутатского корпуса, но зато можно было услышать мнение представителя министерства информации и общественного развития РК.
– Сегодня далеко не во всех даже развитых странах мира существует такое понятие, как петиция,– отметил директор департамента по развитию коммуникаций государства и общества МИОР Бекзат Рахимов. – Онлайн петиция – это не обращение, а особая форма коммуникации народа с исполнительной ветвью власти с целью отстаивания общественных интересов. Это информация, сообщение и предложение. Законопроект по петициям будет рассматриваться в Мажилисе, и все желающие могут принять участие в его обсуждении в онлайн формате. Мы изучим все ваши предложения и передадим их рабочей группе как мнение гражданского общества.
