Промышленная политика Казахстана: фиксация провальных подходов

Обширное программное выступление президента, сделанное сразу после шокирующих событий в стране, с одной стороны вдохновило, а с другой обеспокоило. Беспокойство вызвало несколько моментов и одно из них — это продолжение старых подходов по индустриализации страны, которые однозначно провалились, начиная с 2010 года. 

В конце декабря 2021 года главой государства был подписан закон «О промышленной политике». Закон обсуждался в парламенте более одного года, но в результате в нем так и не появилось ничего принципиально нового. В нем лишь закрепили старые подходы по промышленному развитию страны.

Как было подсчитано в одной статье, после первого чтения в парламенте в конце 2020 года проект закона вернули на доработку, в ходе которой депутаты внесли 231 поправку. Из них 190 поправок – это юридическая техника и уточнения, однако 41 поправка привнесли что-то новое в закон. Казалось бы, документ анализировался более одного года и в него вносились какие-то «серьезные» поправки, но на самом деле документ принципиально не поменялся. Хуже того потерялась последняя надежда, что власти наконец-то изменят свои подходы по диверсификации и развитию конкурентоспособного бизнеса в стране.

Надежда снова появилась, когда после трагедии, произошедшей в стране, главой государства вновь было заявлено о новой экономической политике. Однако, последующие пояснения президента и действия «нового» правительства показало, что провальные подходы в индустриализации страны не собираются менять. Давайте более подробно посмотрим на фундаментальные проблемы промышленной политики, зафиксированной в новом Законе.

Провал в индустриально-инновационном развитии страны

Согласно новому Закону, реализация промышленной политики будет обеспечивает индустриально-инновационное развитие страны, что в свою очередь означает ускоренную диверсификацию экономики для отхода от сырьевой модели развития. Однако, в Казахстане впервые промышленная (или индустриальная) политика страны сформировалась в далеком 2003 году. Тогда был утвержден первый программный документ в этом направлении – «Стратегия индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2003-2015 годы» (далее Стратегия 2003-2015). С того времени индустриально-инновационное развитие страны всегда было в фокусе властей страны, но результатов как не было, так и нет.

Самым главным показателем результатов политики индустриализации в странах экспортерах нефти (особенно в странах с небольшим внутренним рынком) является доля несырьевого экспорта в общем экспорте страны. К сожалению, официальная статистика в Казахстане однозначно манипулирует определением несырьевого экспорта, чтобы показать более благоприятную картину.

Например, официальная статистика за 2019 год гласит, что на несырьевой экспорт приходилось 26% от общего объема экспорта Казахстана. Однако лучшая мировая практика говорит о том, что для реальной оценки диверсификации экспорта нужно принимать во внимание уровень передела природной сырья. Согласно мировой классификации, несырьевой экспорт не должен включать в себя первый передел сырья, что подразумевает производство металлов, продуктов нефтепереработки и так далее, а также необработанные сельскохозяйственные товары.

Если посчитать реальный несырьевой экспорт Казахстана в соответствии с лучшей мировой практикой (исключив металлы и прочий экспорт первого передела сырья), то он в 2019 году покрывал лишь 4,7% от общей стоимости экспорта. Такой крайне низкий показатель однозначно можно назвать провалом индустриально-инновационного развития страны начиная с 2003 года!

Государство не должно замещать собой рынок и частное предпринимательство

Подавляющая часть международных экономических исследований говорит о том, что прорывы технологическом и инновационном развитии страны достигаются только благодаря развитым частному сектору и рыночным отношениям. Частный бизнес динамичен и предприимчив, ориентирован на эффективность и инновации, и не боится рисковать, в то время как государство очень часто действует неэффективно и даже реакционно, и сдерживает частную инициативу и мешает рыночному распределение ресурсов в экономике.

Утверждается, что именно частное предпринимательство и рыночные отношения вносят вклад в рост и диверсификацию экономики и в снижение бедности путем: усиления конкуренции, внедрения инноваций и новых технологий, наращивания производственного потенциала и эффективности, и создания достойных рабочих мест.

К сожалению, в Казахстане промышленная политика только на начальном этапе соответствовала лучшим мировым практикам. В 2008 году Стратегия 2003–2015 была кардинально пересмотрена. Именно в ней начался переход промышленной политики от рыночных подходов к командно-административным методам. В «Государственной программе по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан на 2010-2014 годы» (ГПФИИР 2010-2014) был окончательно зафиксирован государственный командно-административный подход по индустриально-инновационному развитию страны, который продолжается до настоящего времени.

Недавно утвержденный закон «О промышленной политике» лишь фиксирует текущий подход, который не принес и не может принести успеха в диверсификации нашей экономики. Давайте немного более подробно посмотрим на некоторые фундаментальные проблемы текущего подхода властей по индустриально-инновационному развитию страны, которые были зафиксированы в законе.

Командно-административное индустриальное развитие

Закон много говорит о повышении конкурентоспособности промышленности, но ничего не говорит о развитии рыночных отношений и конкуренции в этом секторе экономики. Документ дает очень расплывчатое определение конкурентоспособности предприятий, чтобы опять-таки показать более благоприятную картину по осуществлению индустриализации страны.   

В первой версии Стратегии 2003–2015, утвержденной в 2003 году, давалось очень хорошее определение конкурентоспособности предприятий.  «Под конкурентоспособностью должно пониматься способность казахстанских предприятий производить продукцию и услуги на экспорт. Другими словами, продукция обрабатывающей промышленности должна соответствовать или быть лучше аналогичной зарубежной продукции и быть конкурентоспособной по цене». Сейчас наши власти не хотят использовать такое определение, поскольку в Казахстане очень плохо экспортом средне- и высокотехнологичной продукции. То есть, приняв такое понимание конкурентоспособности, власти будут вынуждены признать, что с конкурентоспособностью экономики в Казахстане полный провал.

В Законе, вместо стимулирования рыночных отношений и международной конкуренции отечественной продукции, наши чиновники собираются составить печень приоритетных товаров, которые, по их мнению, будут конкурентоспособны на рынке, и затем они собираются стимулировать производство этих товаров антирыночными методами, которые мешают развитию конкуренции с зарубежными аналогами. Именно такой подход к индустриальной политике используется в Казахстане, начиная с 2008 года по сегодняшний день и результаты этого подхода очень плачевные.

В частности, наше правительство умудрилось включить в Закон несовместимые государственные политики по индустриальному развитию. Например, в документе много говорится о государственной поддержке экспортной ориентации отечественных производителей и одновременно предлагается увеличение самодостаточности национальной экономики за счет сокращение импортозависимости. Удивительно, что наши чиновники не понимают, что это два полностью несовместимых подхода.

Импортозамещение в Казахстане характеризируется защитой отечественных производителей от внешней конкуренции путем: тарифных и нетарифных мер защиты от импорта (например, утильсбор), прямого субсидирования, льготных кредитов, льготного государственного закупа отечественной продукции, льготное налогообложение, и так далее. Мировой опыт однозначно показывает, что все эти меры приводят к бюджетному иждивенчеству и ограничивают долгосрочное развитие конкурентоспособности и эффективности производителей в стране.

С другой стороны, ориентация отечественных производителей на экспорт предполагает полное отсутствие описанных выше правительственных мер по защите отечественных производителей от внешней конкуренции. Это дает им понять, что единственным источником выживания производителей является удовлетворение нужд клиентов, а не получение субсидий правительства. В этом случае производители станут оперативно реагировать на сигналы рынка и изменения в экономических условиях.

Зачем нужно государственное финансирование отечественных производителей?

В законе сильно удивили меры государственного стимулирования промышленности, такие как: государственное финансирование отечественных производителей и субсидирование процентной ставки. Спрашивается, зачем государство собирается заменять собой рыночное финансирование, которое должно происходить через банковский сектор и фондовой рынок? Зачем нужны эти Советские методы финансирования отечественных производителей?! Такое впечатление правительство не знает, что оно само говорило в других свои документах. Так в соглашении между Правительством, Нацбанком, и AРРФР о координации мер макроэкономической политики на 2021–2023 годы говорится следующее.

«Будут приняты меры по существенному расширению банковского кредитования экономики на основе рыночных механизмов с учетом необходимости обеспечения стабильности финансовой системы и роста экономики». «Правительством будет разработана 5-летняя дорожная карта по постепенному отходу от нерыночных инструментов господдержки, искажающих реальную стоимость кредитных средств, с определением триггеров и объёмов финансирования».

Фактически, в Законе льготное государственное финансирование производителей является основной мерой стимулирования промышленности, и оно зафиксировано навсегда, пока не изменят закон. В документе ни правительство, ни парламент совсем не учли мнение Нацбанка, когда он в своей «Стратегии денежно-кредитной политики до 2030 года» говорил следующее.

«Кредитование экономики должно формироваться как естественный процесс взаимодействия банковской системы и реальной экономики на основе рыночных условий. Выдача кредитов банковской системы зависит от спроса со стороны реальной экономики, оценки рисков банками, доходности потенциальных заемщиков и должно определяться ожиданиями банков относительно прибыльности и платежеспособности заемщиков».

«Успешное развитие финансовых рынков во многом связано с формированием конкурентной среды, где стоимость денежных ресурсов определена на основе рыночных принципов. Важно устранение искажений в ценообразовании на финансовые ресурсы через снижение объемов кредитования по льготным субсидируемым ставкам.

Кроме того, для устранения ситуации, когда в стране существует две параллельные финансовые системы в перспективе должна быть прекращена практика государственного финансирования экономики и бизнеса через институты квазигосударственного сектора, поскольку для повышения эффективности, конкурентоспособности и естественного оздоровления экономики ее финансирование должно осуществляться исключительно на рыночных принципах через финансовый сектор».

Зачем государство собирается отдельно оздоравливать проблемных производителей?

В законе прописаны меры финансово-экономического оздоровления субъектов промышленно-инновационной деятельности. Спрашивается, зачем правительство хочет оздоравливать производственников другими методами в отличии от любого другого бизнеса? Зачем нужны эти нерыночные подходы для спасения «избранных» производственных компаний?

И снова правительство в Законе говорит одно, а в других документах другое. Так в соглашении между Правительством, Нацбанком, и AРРФР о координации мер макроэкономической политики на 2021–2023 годы по поводу оздоровления несостоятельных компаний говорится следующее.

«Одним из ключевых факторов здоровой бизнес-среды является наличие рыночной дисциплины в отношении несостоятельных и неэффективных компаний. Своевременный и упорядоченный вывод несостоятельных компаний с рынка и передача их активов более эффективным предпринимателям с минимальными потерями позволят повысить продуктивность и рентабельность экономики.» 

Просто удивительно, как правительство умудрилось говорить отличные вещи по эффективному выводу несостоятельных компаний из рынка в соглашении между Правительством, Нацбанком, и AРРФР в начале 2021 года, а затем в конце 2021 года в законе зафиксировать полностью противоположный подход.

Антирыночное обеспечение сырьем предприятий обрабатывающей промышленности

Также очень сильно удивила антирыночная мера по обеспечению отечественным сырьём «избранных» производителей. Как говорится в Законе, «соглашения по обеспечению отечественным сырьем предприятий обрабатывающей промышленности будут заключаются на условиях особого конкурентоспособного ценообразования». Откровенно говоря, вообще трудно понять, как это будет осуществляться рыночной экономике, в которой, как утверждают наши власти, мы сейчас работаем?! Кто будет компенсировать убытки «особого ценообразования» для поставщиков отечественного сырья? И наконец, как такая мера может улучшить международную конкурентоспособность наших производителей?

Зачем государство плодит чиновничий аппарат?

Трудно сказать, зачем вообще нужен был закон «О промышленной политике», когда есть «Концепция индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2021–2025 годы». Создалось впечатление, что закон создавался только для того, чтобы надолго зафиксировать существование множества государственных органов для командно-административного управления индустриализацией страны. В частности, в законе зафиксированы следующие организации.

1. Орган в области государственного стимулирования промышленности
2. Орган в области регулирования внешнеторговой деятельности
3. Национальный институт развития в области стимулирования субъектов промышленно-инновационной деятельности
4. Национальный институт развития в области развития промышленности
5. Национальный институт развития в области развития внутристрановой ценности
6. Национальная компания в области привлечения инвестиций
7. Единый оператор по продвижению несырьевого экспорта
8. Национальный управляющий холдинг, созданный в рамках мер по оптимизации системы управления институтами развития, финансовыми организациями и развитию национальной экономики
9. Межведомственная комиссия по промышленной политике
10. Фонд развития промышленности
11. Оператор расширенных обязательств производителей (импортеров)

Спрашивается, зачем вообще в Законе нужно было описывать функции этих одиннадцати органов, если это можно было сделать простым постановлением правительства? В целом можно отметить, при использовании рыночных подходов к индустриализации страны, вместо 11 вышеперечисленных органов нужен будет только один небольшой координирующий орган, а большие сэкономленные деньги можно было бы потратить с гораздо большей пользой. 

Такая промышленная политика Казахстану не нужна

Прежде всего текущая государственная помощь для бизнеса приводит к искажению в рыночной мотивации к повышению их конкурентоспособности (прежде всего повышению производительности). На сегодня в отечественным бизнесе сформировались иждивенческие ожидания по отношению к государству.

Используемые государственные меры по поддержке бизнеса являются несистемными. Такая «несистемность» заключается в том, что если государство прекратит свою поддержку, то те из них, кто получал её, сразу станут неконкурентоспособными, а некоторые вообще обанкротятся. При этом господдержка направляется бизнесу нерыночным путем, что создает благоприятные коррупционные возможности. В результате такой госпомощи в Казахстане не работает процесс «созидательного разрушения» (creative destruction), когда с рынка оперативно уходят неэффективные компании, а вместо них приходят много новых и эффективных.

В связи с этим надо кардинально пересмотреть подходы по предоставлению государственной помощи. Необходимо в кратчайшие сроки уменьшить субсидирование и другую антирыночную помощь бизнесу (прямую и косвенную), а в случае крайней необходимости можно оставить госпомощь в виде «зеленой корзины» ВТО. Громадные суммы сэкономленных государственных денег прежде всего нужно направить на развитие продуктивной инфраструктуры и человеческого капитала, и на создание благоприятной рыночной бизнес-среды.

Необходимо создание равных условий для всех компаний несырьевого сектора (включая сферу услуг), независимо от того являются ли они приоритетными с точки зрения правительства. В целом, чиновникам нужно прекратить выбирать приоритеты для государственной поддержки. Наша сравнительная недолгая история индустриально-инновационного развития показала, что приоритеты были выбраны неправильно и очень много государственных денег было потрачены впустую.  Развитые рыночные отношения и частное предпринимательство сами определят, какой бизнес в Казахстане будет иметь международную конкурентоспособность.