, 
Реформа государства: попытка пятьсот один
Оказывается, за годы независимости горсорганы подверглись реорганизациям больше 500 раз. Каждая из них обходилась бюджету примерно в 160 млн. тенге. Но ни одна из них не оказалась эффективной – таков диагноз исследования Фонда первого президента.
Фонд первого президента провел большой пласт исследований по государственному управлению под названием «Сильное государство. Зрелое общество». По сути, это почти смертельный диагноз казахстанской бюрократии, что уже само по себе вызывает уважение. Интрига в том, что как никто другой сейчас это чувствует президент Токаев, справедливо называя эту сферу самой проблемной зоной.
Поскольку речь идет о слишком объемном документе, exclusive.kz попытался коротко понять его квинтэссенцию и перевести на человеческий язык «много букоф».
Радует то, что документ, как и другие из этого цикла подготовлен под «общим руководством» исполнительного директора Фонда Асета Исекешева и, что приятно, группой казахстанских экспертов: Ф.Жакыпова, Р.Ошакбаева, Г. Пазылхаировой и С. Садиева. По качеству он тоже не хуже тех, которые обычно делают международные консультанты за огромные гонорары.
Итак, есть вполне логичный вывод - текущая модель госуправления имеет системные проблемы, которые значительно сужают возможности дальнейшего развития. К ним следует отнести недостаточную открытость и подотчетность, короткий горизонт планирования (шорттермизм) и падающую эффективность госаппарата, а также избыточность госфункций и непривлекательность госслужбы. Во властной вертикали незаметно происходит постепенная потеря баланса “сдержек и противовесов” как при подготовке решений, так и при оценке эффективности их реализации. При этом госаппарат остается уязвимым к современным вызовам, связанным с развитием цифровых технологий и ростом популизма.
Выводы предсказуемы: переформатирование работы госаппарата, сокращение доли государства в экономике, вовлечение гражданского общества в разработку госполитики и принятие управленческих решений. Также ожидаемо авторский коллектив пришел к выводу, что нашему государству нужна цифровая зрелость, но на какой стадии сейчас находится Казахстан, они деликатно умолчали. Второй ожидаемый вызов - рост неопределенности и скорость изменений. С этим тоже трудно спорить, разве что добавить, что в нашем случае неопределенность имеет скорее внутреннее происхождение.
Кризис доверия, децентрализация управления и рост популизма тоже справедливо попали в анамнез нашего общества.
К сугубо внутренним вызовам была отнесена очень показательная сентенция: наступил этап, когда развитие госаппарата за счет увеличения его масштабов и усложнения функций подошло к критическому рубежу как по финансовым, так и по управленческим причинам, совпавшее по времени с политическим транзитом и беспрецедентной волатильностью цен на минеральное сырье. То есть денег уже нет и цена ошибок будет очень высокой, и теперь самое время вовлечь общество в решение накопившихся проблем, благо социальные сети превратились в рассадник идей, что «демотивирует их принимать любые определенные решения, из-за страха негативного резонанса, в том числе искусственно создаваемого». Тем более, что, как выяснилось в ходе тестирования 67 тыс. административных госслужащих, одним из наиболее слабых мест казахстанских госслужащих является незнание стратегических и программных документов станы. И это в стране, где доля государства в экономике превышает 50%.
Однако сказать, что государство ничего не делало для собственного самосовершенствования нельзя. За годы независимости госорганы подверглись реорганизации свыше 500 раз, а затраты на обеспечение деятельности увеличивались с 1994 по 2017 годы увеличились с 10,1 до 585,3 млрд тенге). При единовременной реорганизации в среднем затрачивается 160 млн. тенге (замены вывесок, изготовление полиграфической продукции, печатей, удостоверений). Все эти постоянные реорганизации способствовали оттоку специалистов, приведя к отсутствию преемственности, а, следовательно, на эффективность госорганов.
Таким образом, в целом, текущая модель госуправления достигла предела, когда существующий формат становится “узким” и не готов к вызовам современности. Однако, ускорение технологического прогресса расширяет возможности для дальнейших преобразований.
Так каково же видение на ту систему госуправления, которое нам нужно? Пакет предполагает проведение реформ по трем ключевым блокам.
Первый блок решений описывает подходы по повышению эффективности государственных политик по принципу «Люди прежде всего», что означает переход «от управления проблемами к управлению изменениями».
Второй блок решений фокусируется на трансформации корневых систем государственного управления. В нем предлагается ре-форматировать бюджетирование, государственную службу, оптимизировать структуру и пул подведомственных организаций. Отдельным блоком решений идут вопросы открытости бюджета и перезапуск реформы «Открытого Правительства».
Третий блок дает решения по вовлечению граждан в формирование управленческих решений, а также определяет необходимые системные условия для конструктивного гражданского участия для формирования максимально простого и понятного образа будущего, вызывающего позитивный ассоциативный ряд и содержащего в себе черты, близкие большинству людей.
Что делать? Логично решено начать с «критического пересмотра методологии и процедур разработки стратегических и программных документов, формирующих политики». Как это будет выглядеть в реальности, и кто этим займется, пока не ясно. Возможно, появление «институционального спроса на оценку результатов госполитик», но кто будет формировать этот спрос тоже пока не понятно. Есть некоторый намек на социологические исследования и некий рейтинги, но у нас уничтожена сама институциональная база для таких оценок. Видимо, придется создавать ее искусственно?
Любопытно, что в документе, пожалуй, впервые есть признание того, что до сих пор
не было определения базового набора государственных функций и «общественных услуг» на основе запросов общества. До сих пор правительство, руководствуясь только ему самому ведомыми критериями самостоятельно определяло и регулировало список функций министерств и акиматов, на основе которого происходит распределение штатных единиц в системе. Результат, что называется, налицо. В качестве конкретного шага предполагается кардинальное сокращение количества государственных функций (с 6,5 тыс. до 1,0 тыс.), разработку Единого реестра функций и их детальную регламентацию. Ну а следующим шагом должно стать повышение результативности бюджета за счет его перевода в «электронный» формат, что предполагает его радикальную открытость на всех уровнях. Сейчас, как можно догадаться, ситуация ровно противоположная и в бюджетном планировании, как и исполнении как нельзя простое, но емкое слово «бардак», что весьма способствуют тем, кто умеет «ловить рыбку в мутной воде».
Таким образом, в неопределенном будущем каждый рядовой казахстанец сможет проанализировать расходы бюджета на всех уровнях. А для этого, как обычно, необходимо создание специального органа в сфере госуправления. Хотя, возможно, в этом есть резон, поскольку сейчас эти функции размыты в целом сонме структур: отделах государственной службы и кадровой политики и госуправления Администрации Президента, Агентством по делам госслужбы, Департаментом развития системы государственного управления Министерства национальной экономики. А еще, как выяснилось, несмотря на возможность использования имеющихся больших данных (базы КГД, министерств, НПП, ПКБ и т.д.) для целей статистики, их сбор по-прежнему осуществляется старым способом. Таким образом, требуется «создание единой институциональной основы создания и устойчивого развития современной модели госуправления» при самом президенте страны.
Что касается пресловутой цифровизации, то выяснилась еще одна любопытная деталь – оказывается до сих пор госуслуги определяются исходя из возможностей госорганов, а не потребностей граждан. То есть в магазине продаются не те товары, которые нужны покупателю.
Хорошим примером реализации такой политики стала «адресная справка». При становлении системы ЦОНов «адресная справка» была самой востребованной услугой. В последующем, государственные органы отдавали все больше услуг на оказание в ЦОНы, а развитие «электронного правительства» и интеграция баз данных госорганов позволили и вовсе уничтожить выдачу «адресной справки» как услугу.
Ну а теперь про наш любимый квазигоссектор. Как мы уже говорили, он занимает в экономике более 50% ВВП, занимая по сути монопольное положение в таких ключевых отраслях, как железнодорожные и авиаперевозки, электроснабжение и т. д. Приватизация ожидаемых результатов не дала: из заявленных 873 объектов, запланированных к приватизации, 290 предприятий или 33% были исключены из перечня. Из анонсированных в 2011 году к выходу на IPO 6 крупных нацкомпаний фактически на фондовый рынок были выведены акции только двух компаний (АО “Казахтелеком”, АО “Казатомпром”).
Предлагаемые решения до обидного очевидны: аудита эффективности, оптимизация и прозрачность. Правда, до сих пор все это не привело к ощутимым результатам. Возможно, поэтому такая мера, как переход к инновационной государственной службе выглядит стыдливо лаконично. Авторы не решились признать, что для этого все же не обойтись без серьезных политических реформ. Без них любые трансформационные программы «от стратегии к инновациям” так и останутся на бумаге. В качестве решения предлагается конкуренция с частным сектором, но в силу вышеуказанных причин конкурентоспособность даже нашего корпоративного сектора под большим вопросом.
Трудно сказать, что вкладывают эксперты в понятие «ребрендинг государственного аппарата». Зато есть важное признание, что отсутствие целостной системы бренд-менеджмента в Казахстане приводит к проявлению непрофессионализма членов правительства и политических госслужащих, находящихся на фронт-линии диалога с населением, что не способствует росту доверия граждан, и как результат - приводит к усилению «разрыва» между восприятием общества и реальной ситуацией в стране. Ну и ожидаемо предлагается единый брендинг госорганов и госслужащих, разработка коммуникационной стратегии и внедрение системы единых стандартов и даже изменение формата работы правительства и госорганов (заседания правительства, мероприятия с участием членов правительства). Рабочим органом предлагается структурное подразделение Канцелярии Премьер-Министра.
Ну и на десерт - развитие гражданского участия в управлении государством, являющегося «важным условием для создания демократического, светского, правового и социального государства». Документ содержит почти революционное признание, что взаимоотношения между институтами гражданского общества и властью строятся по формуле: «Лояльность в обмен на поддержку». И далее: «если государство не создаст официальных и конструктивных каналов гражданского участия в управлении страной, то весь мобилизационный потенциал гражданской активности может быть использован деструктивно. Предотвратить такой исход сможет в первую очередь понятный и принимаемым каждым казахстанцем образ будущего, а также трансформация каналов взаимодействия граждан и государства».
Как же будет выглядеть трансформация каналов взаимодействия? Будет разработана и утверждена некая эталонная модель открытости центральных государственных и местных исполнительных органов, которая будет пошагово регламентировать процесс принятия государственных решений с участием населения. Во-вторых, будут внедрены информационных комиссаров на уровне ответственных секретарей в каждом центральном государственном органе. Они будут отвечать за повышение осведомленности общественности и разработку рекомендаций по совершенствованию доступа к информации.
И наконец, институционализация петиций. Пока этот формат общения активно используется в Казахстане, но подписанные петиции не имеют юридической силы и не принимаются адресатами к рассмотрению. При этом с ростом цифровизации онлайн-петиции имеют потенциал превратиться в один из самых популярных способов выражения мнения населения.
Кто же их будет формировать? Ведь гражданские активисты Казахстана в своем большинстве сосредоточены в крупных городах (гг. Нур-Султан, Алматы), на региональном уровне присутствуют всего несколько десятков активных НПО, и те главным образом сидят на заказах местных бюджетов. И в этом контексте решение «перенести приоритет в государственном социальном заказе на развитие местных сообществ, финансирование гражданских инициатив и проектов с широким вовлечением граждан», откровенно говоря, выглядит как издевка, даже если «перейти от размещения прямого госзаказа крупным республиканским организациям к поддержке местных сообществ и гражданских инициатив». Пожалуй, этот раздел можно назвать самым слабым, особенно с учетом того, что концептуально реформа госуправления предполагается при активном участии гражданского общества.
В разделе формирования проактивной электоральной культуры после долгих сетований по поводу абсентеизма (формы сознательного бойкотирования избирателями выборов), которая в наших условиях приводит «к установлению нелегитимной власти, выбираемой меньшей частью граждан» наконец прозвучала ключевая фраза: «Для повышения уровня электоральной культуры, государство должно поддерживать введение выборности в повсеместную жизнь граждан». Бинго! Но, торопливо пропустив необходимый пункт о политическом решении о выборности ключевых чиновников, авторы осторожно перешли к двум текущим реформам: (1) внедрение бюджетирования 4го уровня при участии местных сельских сообществ и (2) выборность председателей объединения собственников имущества в городах в рамках нового ЗРК "О жилищных отношениях". Таким образом, нам дали понять, что дальше маслихатов и КСК наша электоральная культура пока развиваться не будет. Ну не считая разного рода переходных институтов - выборность членов общественных советов, региональных советов РПП, выборы представителей в школах, ВУЗах, профессиональных ассоциациях и т.д. «Такая политика поможет выработать у казахстанцев навыки активного участия в жизни гражданского общества страны и конструктивный подход к электоральности» - так деликатно напомнили нам разработчики о том, что для демократии мы еще не созрели.
Ну и как же без коррупции. Тут вообще интересный вывод – оказывается «восприятие коррупции в Казахстане основано преимущественно на мнении узкого круга зарубежных экспертов», которые тиражируются несознательными журналистами и тем самым, «создается отрицательное восприятие у рядовых граждан»!
В качестве решения предлагается проведение очередных социологических замеров, что «позволит определить субъекты госуправления, наиболее подверженные коррупционным рискам». Примечательно, что в качестве доказательства приведена Россия-матушка, в которой население почему-то высоко оценивает уровень коррупции, но в жизни сталкивается с ней редко. А все потому, что и россияне, и мы «недостаточно информированы о комплексном характере антикоррупционной борьбы».
Чтобы убедить нас в ее эффективности, нам нужно «сформировать образ будущего», который сейчас «среди отдельной части казахстанцев характеризуется негативными социальными представлениями: все уровни госвласти коррумпированы, отсутствуют реальные механизмы самореализации и справедливые возможности улучшения благосостояния. При этом существует разрыв между реальностью и восприятием, большинство критиков и экспертов не учитывают явные достижения страны как во внутренней, так и во внешней политике.»
А знаете почему? Потому что «согласно исследованию PIACC в Казахстане, 50% взрослого трудоспособного населения не понимают сложных текстов. Поэтому образ будущего должен быть максимально простым и понятным, вызывать позитивный ассоциативный ряд, а значит должен содержать в себе черты, близкие большинству людей».
Какой «максимально простой и понятный образа будущего, вызывающий позитивный ассоциативный ряд и содержащий в себе черты, близкие большинству людей, нам предлагают? Ну например, “Казахстан - наш дом, в котором все живут в мире и согласии и в котором есть место каждому и всем” или “Большой дом, где нет места психологии временщика-квартиранта “пожили и съехали”, где презирают коррупцию и воровство”. И обратите внимание, в качестве бенч-марка предлагается теперь уже Китай.
«В КНР постепенное создание позитивного образа государства у его граждан является одной из приоритетных задач руководства государства. Важнейшим направлением деятельности обеспечение такой триады ценностей, как «порядок, справедливость и стабильность», что выделяется массовым сознанием в качестве самой важной характеристики имиджа государства. Отсюда следует восприятие экономической политики населением и его патриотическое настроение. В Китае бедные не испытывают классовой ненависти к богатым. Они чтут власть и верят, что, если будут хорошо трудиться, руководство обязательно оценит их заслуги и продвинет по службе. Из десяти богатейших людей Китая восемь – это представители из самых бедных семей».
Резюмируя, можно сказать, в целом документ не плохой, сделаны важные, а иногда даже революционные выводы. Но много букоф должны в итоге привести к одной очень простой и понятной мысли: еще один пакет полумер, даже очень важных, станет еще только одной неудавшейся попыткой. Реформировать систему госуправления в рамках существующей политической системы не удастся.
