Государственная служба: мировой опыт и Казахстан

В Парламенте республики обсуждается новый проект Закона « О государственной службе Республики Казахстан». Это связано с требованием времени и  соответствует инициированному Президентом  Н.Назарбаевым плану модернизации страны, в котором формирование профессионального государственного аппарата определено в качестве приоритетной реформы. Государственная служба должна  стать конкурентоспособной. От  этого во многом зависит  благосостояние  страны  и ее авторитет во внешнем мире. 

 В цивилизованных странах реформирование государственной службы носит перманентный характер и является неотъемлемой  частью всех административно-государственных преобразований. Это особенно заметно в условиях перехода от традиционных форм государственного управления к  более современным формам, к  модерну, как это было, например, в конце ХХ века в развитых странах Западной Европы и США, где на практике стала активно осуществляться теория «нового государственного управления». Согласно  этой теории, суть  реформирования государственной службы  была заключена в том, что государство делегировало часть осуществлявшихся им функций рыночным структурам. Оставляя за своим аппаратом главные стратегические функции, оно  должно было выступать  в качестве  такой организации, основным принципом управления которой, являлся сервисный подход к оказанию государственных услуг. Таким путем государство добивалось  обеспечения большей эффективности, гибкости, прозрачности, более тесной связи  с гражданами-потребителями государственных услуг.

На практике теория  « нового  государственного  управления»  породила несколько моделей реформирования госслужбы. В рамках политологических школ Великобритании и США, Франции, ФРГ, Китая, Японии и Южной Кореи существуют традиционная,  «рыночная,»«участвующая», «гибкая» и «дерегулированная»  модели государственной службы.

Модель «рыночной госслужбы» реализована в США. Государство, как «сервисный центр», представляющий соответствующие услуги, определяет исчерпывающие обязательства, дифференцированные по сферам и уровням госуправления. Эта модель обеспечивает подготовку граждан с соответствующей квалификацией и доступ к разработке механизмов внутригосударственного и гражданского контроля и оценке качества выполнения государственных услуг.

Модель «участвующей» государственной службы реализована в некоторой степени в Великобритании, ФРГ, Франции. Это модель реализации публичного института службы на основе неформальных механизмов, влияющих на эффективность деятельности лиц, замещающих государственные должности и занимающих должности государственной службы.

Модель «гибкой» государственной службы – это система назначения на должность на основе заслуг для всех должностей, а также организация подбора и отбора персонала на основе заслуг, которая позволяет достигать критерий «универсальности отбора». «Гибкость» в данном случае состоит в том, что каждый кандидат может претендовать на занятие любой должности государственной службы. В международной практике она считается одной из наиболее эффективных моделей.

Модель «дерегулированной» государственной службы – привлечение кадров на гражданскую службу - характеризуется определенной степенью открытости. Это означает, что критерии отбора новых кадров основываются на имеющемся у кандидатов опыте управленческой работы и открытости конкурса на замещение вакантных должностей лицами, не находящимися на государственной службе.

Эти же модели разными политологами классифицируются по организационно-правовой структуре, как романо - германская( карьерная) и англо-саксонская (позиционная) модели государственной службы. В мире существуют также  шариатская (исламские страны), восточно - азиатская или элитная (страны Азиатско-Тихоокеанского региона) модели. Последняя ориентирована на высокую материальную мотивацию государственных служащих и постоянный контроль со стороны общества.  В КНР и Кубе государственная служба основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии и централизма.

Каждое общество, естественно, имеет свои особенности в социально-экономическом устройстве, национальной философии,  веровании, традициях. В то же время прослеживаются и общие черты, которые их сближают в политической, культурной и иной сфере. По этой причине существующие модели государственной службы разных стран могут взаимно адаптировать те или иные принципы ее организации, например, в таких вопросах, как отбор кадров,  обучение, продвижение по службе. Принцип жесткого конкурсного отбора государственных служащих всех уровней в  «позиционной» модели позволяет создать  тип профессионального управленца, администратора широкого профиля и используется в целом  ряде стран.

В большинстве развитых стран приняты специальные Законы или Кодексы управления государственной службой, созданы  специальные уполномоченные органы с соответствующими полномочиями. В Австралии, например, уполномоченный по делам государственной службы  должен ежегодно отчитываться перед парламентом страны о состоянии дел в этой сфере, давать оценку приверженности ведомств ценностям государственной службы страны, достаточности их систем и процедур для обеспечения соблюдения Кодекса норм поведения. В Финляндии правительство ответственно за пересмотр критериев и порядка отбора государственных служащих высшего ранга.

Поскольку высшие чиновники играют важную роль в выработке стратегии развития страны, в ряде стран созданы Службы высших чиновников (Новая Зеландия, Великобритания, США, Южная Корея, Венгрия, Австралия),   с соответственно более высоким уровнем оплаты их труда. Особый  статус государственных служащих вызывает неравноценную оценку  среди граждан  в  разных странах. Если в Сингапуре государственная  служба считается привилегией и общество  этим гордится, то в ФРГ, как и в ряде других западноевропейских стран,  все чаще дискутируется вопрос о ликвидации чиновничества как специального вида государственных служащих, имеющих особый статус. Нередки требования отменить или ограничить существенно привилегии чиновников. Общественность этих стран выступает за то, чтобы независимость, беспристрастность, надежность административной деятельности, открытость, принцип служения своей стране и своему народу, ответственность, составляющие основу этического поведения государственного служащего, рассматривались как важнейшие  ценности  государства при пересмотре критериев отбора государственных служащих высшего ранга.

Общим и характерным признаком  мировой практики государственной службы остается, тем не менее, поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, усилении открытости, демократичности гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества. Деполитизация государственной службы – это на сегодняшний день наиболее значимая тенденция  в практике государственного управления большинства стран мира.

Анализ  международного опыта показал, что основой государственной службы демократических государств является меритократия – система, основанная на личных заслугах государственного служащего, включающая в себя такие элементы, как:

- обязательный конкурсный отбор при поступлении и продвижении по

государственной службе;

- правовую и социальную защищенность государственных служащих;

- равную оплату труда за выполнение равнозначной работы;

- поощрение государственных служащих, достигающих эффективных

результатов в своей деятельности;

- постоянное обучение государственных служащих в целях улучшения

результатов их деятельности.

Модель« нового государственного менеджмента», принципы меритократии в государственном аппарате, активно используемые в Восточной Азии, предопределили в последние десятилетия превращение ряда стран этого региона в экономических « тигров».

Сегодня одной из самых эффективных в Азии считается государственная служба Сингапура. Эта эффективность является следствием строгой дисциплины, напористости и трудолюбия чиновников, низкого уровня коррупции, приема на работу наиболее способных кандидатов на основе принципов меритократии. Правительство страны пользуется хорошей репутацией, общественной  поддержкой, которой добивается посредством просветительских мероприятий и гласности; дисциплиной народа, принимающего жесткие, но необходимые меры. В государственной службе существует традиция подготовки, берущая свое начало в Институте по подготовке персонала государственной службы, который был основан в марте 1971 года, всего через шесть лет после обретения независимости. Колледж государственной службы открыт в 1993 году с целью подготовки старших должностных лиц. В настоящее время, каждый чиновник обязан проходить 100 человеко-часов подготовки в год.

Сингапур известен в мире и своей эффективной системой борьбы с коррупцией в органах государственного управления. Он стоит в ряду самых чистых в коррупционном отношении государств – Швеции, Дании, Финляндии, Нидерландов, Израиля, Канады, Новой Зеландии, Норвегии, Люксембурга, Австралии благодаря созданию эффективного механизма борьбы с коррупцией. 

Термин «государственный служащий» в Китае появился сравнительно недавно, выделившись из общего понятия «кадровиков», и занимающих лишь штатные должности в административном аппарате. Статус госслужащего здесь тоже является почетным, поскольку наделяет его властными полномочиями и привилегиями. Чтобы их  в какой-то мере ограничить, новое правительство, которое возглавил Си Цзиньпин, приняло закон, устанавливающий для госслужащих ценовой максимум расходов на питание, оплаченных из государственного бюджета. Все аспекты и положения связанных с правами и обязанностями государственных служащих четко прописаны с целью минимизировать возможность использования статуса госслужащего в корыстных побуждениях. В этой связи интересен аспект, касающийся  родственных отношений в государственной службе Китая. Закон запрещает супругам, кровным родственникам  по прямой и  боковой линии  в пределах трех поколений, а также близким родственникам  по линии мужа и жены,  занимать должности, находящиеся в прямом подчинении.

В Южней Корее к числу основных реформ государственной службы относится внедрение в 1999 году «системы открытых дверей» (СОД), позволившей изменить сам принцип отбора кандидатов на высшие должности в госаппарате. В отличие от большинства стран с замкнутыми кадровыми системами, здесь стало возможным назначать на эти посты сторонних кандидатов. Надзор за этой системой осуществляет Комиссия по государственной службе (КГС) в рамках своего мандата по содействию движению кадров между частным и государственным секторами и повышению компетентности. Министры должны отводить в своих ведомствах 20% должностей 3-й или более высокой категории под открытие конкурсы и устанавливать квалификационные требования по согласованию с КГС. Подходящих кандидатов определяют отборочные комиссии, граждане назначаются на эти должности по контрактам. Если отбирается государственный служащий из самой системы, его назначают путем повышения, перевода, изменения профессионального ряда или специального найма. Государственный служащий, назначенный на открытую конкурсную должность, не может быть переведен с нее в течение трех лет. В этой стране при отборе кадров на госслужбу кандидаты сдают экзамены по 12 предметам, среди которых, профилирующими являются экономика, менеджмент и государственное администрирование.

В Казахстане уже сложилась достаточно эффективная модель государственной службы. Ее основу заложила Стратегия развития Казахстана 2030, в которой был определен приоритет создания профессионального государства, ограниченного до основных функций. При этом учтены две  главные слабые стороны «нового государственного управления» развитых стран: противоречие между нерыночной природой государственной службы, попыткой ее реорганизации на рыночной основе; ослабление легитимности и падение общего престижа государственной службы и утечка квалифицированных кадров из госсектора. Поэтому сохранение патриотической составляющей госслужбы – предмет особой заботы нашего государства.

Используя  передовой опыт США, Великобритании, Франции, Японии и ряда других стран, республика осуществила модернизацию  системы. государственной службы. Она разделена на политическую и административную, внедрены принципы меритократии при отборе и продвижении госслужащих, используются инновационные технологии в государственном аппарате и.т д. Новые меры совершенствования процедуры поступления на госслужбу, оплаты их труда по результатам, правовой и социальной защиты предусмотрены в новом проекте Закона РК «О государственной службе». Принят Закон о противодействии коррупции. Все это – логически последовательная система мер по укреплению государственной службы, повышению ее престижа в мировом сообществе.