Какую мину заложил Токаев, разрешив голосовать «против всех»?

Президент Токаев внес изменения в Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан»», которыми снизил порог для прохождения политических партий в мажилис с 7% до 5%, введение прямых выборов акимов низового звена. а также графу «Против всех» в избирательных бюллетенях. Но может случиться так, что очередная недосказанность приведет к тому, что любые выборы окажутся не действительными.

Безусловно, каждое из этих нововведений требует внимательного изучения и правового анализа. Но почему именно изменение формы избирательного бюллетеня вызывает особое внимание?

Во-первых, эта новация преподносится как новый шаг в демократизации избирательного процесса. Но, если это так, почему аналогичная графа, имевшая место в избирательном бюллетене с 1998 по 2004 год, в свое время была исключена? Кроме того, у скептиков может быть другое мнение: например, что графа «против всех» была введена для того, чтобы оттянуть голоса, которые бы могла получить оппозиция. Оппоненты скептиков, напротив, могут полагать, что данное дополнение избирательного бюллетеня, привлечет на выборы большее количество избирателей.

Во-вторых, возникает вопрос, влияет ли это дополнение в избирательном бюллетене на права избирателей? И наконец, будет ли влиять эта новация на результаты выборов или, как пишут политологи, будет отражать степень их популярности и покажет количество протестного электората?

Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо разобраться в сути содержания графы «Против всех», вспомнить новейшую историю её появления и отмены в выборном законодательстве нашей страны. Это позволит лучше уяснить юридический смысл этой новеллы, а также выявить ее плюсы и минусы.

Судя по википедии, термины «Против всех» или «Против всех кандидатов», это последний пункт в избирательных бюллетенях для голосования на выборах, позволяющий принять участие в голосовании, не выбрав ни одного из кандидатов в бюллетене. Применяется как на партийных выборах, так и на выборах из конкретных кандидатов (президентских, мэрских, и т. д.).

Полагаем, что данное определение вряд ли можно считать корректным, поскольку пункт избирательного бюллетеня не является основанием, позволяющим избирателю принимать участие в голосовании. Не отвлекаясь на это замечание, все же отметим, что основная суть этого определения заключается в том, что избиратель на основе только ему известного мотива голосует против всех кандидатов или партий, включенных в бюллетень. При этом, такой голос, как и голоса избирателей, отданные за конкретных кандидатов, также может учитываться при подсчете голосов и влиять на результат голосования, если это предусмотрено законом.

В то же время ряд оппонентов считают, что главный минус голосования «против всех» заключается в том, что у избирателей появляется возможность не формулировать свой выбор вообще, что, на их взгляд, не способствует реализации демократической системы власти".

Схожую позицию занимает И.Борисов, который отмечает, что право выбирать власть гражданам дает конституция, и с точки зрения этого положения закона графа "против всех" оказывается абсолютно неэффективной. Более того, она способствовала бы снижению политической активности не только среди избирателей, но и среди кандидатов.

Здесь резонно вспомнить о времени появления графы «Против всех» в нашем законодательстве.

Впервые модель голосования «против всех» получила свое закрепление в Законе СССР от 1 декабря 1988 года «О выборах народных депутатов СССР». В 1989 году она была применена на первых альтернативных выборах народных депутатов Верховного Совета СССР. Почему модель голосования? Потому, что отдельной графы в бюллетене не было – избиратель должен был вычеркнуть фамилии всех кандидатов, если голосовал против всех, или оставить одну, за кого отдавал свой голос.

Количество бюллетеней, поданных против всех, при подсчете голосов не учитывалось, но путем вычитания суммы голосов за всех кандидатов из суммы голосов поданных «За» и «Против» их можно было  установить.

В последующем такая модель голосования «против всех» была применена в Указе Президента РК, имеющем силу Конституционного закона от 28 сентября 1995 года «О выборах в Республике Казахстан». Согласно п. 6 ст.43 этого правового акта, бюллетени, где были вычеркнуты все кандидаты, признавались действительными, но не учитывались при подсчете голосов.

Позднее данное положение было раскритиковано А.Кажегельдиным в книге «Казахстан: право выбора». По этому поводу он писал, что «Указ о выборах не предусматривает возможность голосования против всех кандидатов. Вместо этого установлено, что бюллетени, где вычеркнуты все кандидаты, не учитываются при подсчете. Тем самым граждане ограничены в своём отношении к кандидатам».

Возможно, эта критика, а также избирательная практика Российской Федерации в дальнейшем послужили основанием для внесения изменений в законодательство Республики Казахстан о выборах.

Так, 6 ноября 1998 года Конституционным законом РК «О внесении изменений в Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона, «О выборах в Республике Казахстан» в пункты 2 и 3 статьи 42 были внесены изменения. Они получили следующую редакцию:
"2. Избиратель (выборщик) ставит любую отметку в пустом квадрате справа от фамилии кандидата, за которого он голосует, либо в квадрате, расположенном справа от строки "Голосую против всех кандидатов".
3. Избиратель при выборах членов органов местного самоуправления ставит любую отметку в пустом квадрате справа от фамилий тех кандидатов, за которых он голосует, либо в квадрате, расположенном справа от строки "Голосую против всех кандидатов".

Однако это нововведение в вышеназванной норме ничего не изменило в части подсчета голосов. В п.6 ст.43 Конституционного закона о выборах по-прежнему было предусмотрено, что бюллетени, в которых избиратель проголосовал против всех, признаются действительными, но не участвуют в подсчете голосов. Таким образом, наш законодатель только ввел в избирательный бюллетень графу «против всех кандидатов», но не пошел по примеру России, где голосование «против всех кандидатов» оказывало реальное влияние на результаты выборов, хотя 6 мая 1999 года парламентом РК был принят Конституционный Закон, который исключил п.6 из ст.43 Конституционного закона о выборах.

Исключение этого пункта не усилило значимость института голосования «против всех кандидатов», поскольку оно активно не влияло на подсчет голосов избирателей и на итоги выборов. Учитывая, что в период с 1999 по 2004 годы, когда действовал этот институт, экономика Казахстана была на подъёме, а в выборах принимали участие представители реальной политической оппозиции, и, как следствие, протестный уровень электората был низок, графа «против всех кандидатов» не имела широкого применения.

При этом, стоит отметить, что за этот период были проведены важнейшие электоральные кампании — президентские выборы 1999 г., выборы в Мажилис 1999 г., выборы в Сенат 1999 и 2002 гг.

В 2004 году строка «Против всех кандидатов» была исключена из п.2 ст. 42 Конституционного закона о выборах в РК. Причиной исключения этой строки послужили рекомендации БДИПЧ ОБСЕ. Представители этой организации сочли её нецелесообразной, что фактически соответствовало действительности того временного периода.

В России отказ от голосования против всех произошел в 2006 году. Это решение аргументировалось тем, что в избирательном законодательстве большинства зарубежных стран отсутствуют аналоги голосования "против всех". Кроме того, исключение графы станет фактором, стимулирующим участников избирательных кампаний более качественно и эффективно проводить работу среди избирателей, а также приведет к экономии бюджетных средств, полученных за счёт снижения затрат на перевыборы.

Здесь уместен вопрос, ущемило ли права избирателей исключение из избирательного бюллетеня пункта «против всех кандидатов»?

Полагаем, что такое исключение не ограничило и не нарушило прав избирателей, т.к. оно не создало препятствия к их участию в выборах и не ограничило их право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а также выражать свою волю при голосовании на выборах в соответствии с законом.

В последующие годы с 2004 по май 2020 года выборы в Казахстане проводились по бюллетеням, где избиратель должен был проголосовать «За» или «против» какого-либо кандидата. Иной порядок заполнения бюллетеня, согласно подпункту 4) п. 5 ст. 43 Конституционного закон о выборах признавался недействительным по основанию невозможности определить волеизъявление избирателей. Из этого следовало, что недействительные избирательные бюллетени при непосредственном подсчете голосов исключаются из числа бюллетеней избирателей (выборщиков), принявших участие в голосовании.

Вопрос о введении в Казахстане в избирательный бюллетень графы «Против всех» был вновь поднят 15 января 2021 года, когда глава государства на открытии первой сессии VII созыва Мажилиса Парламента РК отметил, что такие понятие как «альтернативные мнения», «голосование против всех» должны стать нормой для казахстанцев. Эта мера позволит выразить свое мнение тем гражданам, которых не устраивает ни один из кандидатов, либо ни одна из партий.

24 мая 2021 года, как выше уже отмечали, главе государства был представлен на подпись соответствующий Конституционный закон.

Согласно этому нормативному правовому акту, в пунктах 2 и 3 статьи 42 Конституционного закона о выборах была изменена их редакция, суть которой касалась, права голосования «против всех».

Изменение данных пунктов потребовало внесения соответствующих изменений и дополнений в другие нормы данного Конституционного закона, например, в пункте 3 ст.43 было закреплено, что «3. Подсчет голосов производится отдельно по каждому кандидату, каждой политической партии, бюллетеням с отметкой в строке «Против всех»…». Пункт 4-1 статьи 43 был дополнен новым подпунктом 2-1).

Поскольку содержание этого пункта имеет ключевое значение в понимание рассматриваемого нововведения, то процитируем его полностью:

«4-1. После вскрытия урн избирательная комиссия по числу бюллетеней устанавливает:

1) общее число избирателей (выборщиков), принявших участие в голосовании;

2) число голосов, поданных за каждого кандидата, за каждую политическую партию;

Пункт дополнен подпунктом 2-1 в соответствии с Конституционным законом РК от 24.05.21 г. № 41-VII

2-1) число бюллетеней с отметкой в строке «Против всех»;

3) число бюллетеней, признанных недействительными;

4) число бюллетеней, полученных участковой избирательной комиссией;

5) число погашенных бюллетеней.

В случае превышения количества бюллетеней, извлеченных из урн для голосования, над количеством бюллетеней, выданных на основании списков избирателей и заявлений о голосовании вне помещения для голосования, устанавливается количество бюллетеней, выданных каждым членом избирательной комиссии».

Исходя из этого, возникает вопрос о правовом статусе бюллетеней с отметкой «против всех». Оказывают ли они какое-либо влияние на результаты голосования или нет? Входят они в число бюллетеней, признанных недействительными, которые не учитываются при подсчете голосов или напротив, принимают участие в подсчете голосов?

К сожалению, законодатель, на наш взгляд, по этим вопросам хоть и дал ответы, но для среднестатистического правоприменителя они не очевидны. Например, п. 5 статьи 43 определяет, какие бюллетени признаются недействительными. Здесь обращает на себя внимание подпункт 4) пункта 5, согласно которому, недействительными, в том числе, признаются бюллетени, в которых невозможно определить волеизъявление избирателей.

В этой связи не исключено, что кто-то из правоприменителей может бюллетень с отметкой «Против всех» отнести к числу недействительных из-за невозможности определить волеизъявление избирателя так как он фактически не отдал свой голос ни одному из кандидатов. Конечно, отмеченное можно воспринять, как надуманное, но к автору статьи, обращались с такой постановкой вопроса.

Хотя, при внимательном прочтении закона, в пунктах 4 и 5 ст.44 прямо указано, что в сообщениях об итогах выборов отдельной строкой указывается количество недействительных бюллетеней и бюллетеней с отметкой «против всех». На основании этого, можно заключить, что бюллетени с отметкой «против всех» ни по каким признакам не могут быть отнесены к испорченным бюллетеням. Следовательно, они должны учитываться при подсчете голосов. В этой связи полагаем, что законодатель должен был более определенно отразить эту позицию в законе.

Если рассуждать иначе и воспринимать бюллетени с отметкой «против всех» как четко выраженное мнение избирателей, то получается, что они отдали свой голос не за реального кандидата или партию, а за их фантомного конкурента – кандидата «против всех». В случае же, если кандидат фантом «против всех» соберет больше голосов избирателей, чем реальный кандидат или партия, то это должно влечь необходимость повторных выборов.

Такие рассуждения вызваны тем, что, на наш взгляд, законодатель не дал в законе четкого ответа на описанные выше ситуации. Конечно, путем анализа разных норм можно установить алгоритм их действий, но это требует временных затрат, соответствующей подготовки. Полагаем, что отсутствие конкретики в законе, всегда порождает большие проблемы на практике.

В этой связи предлагаем:

– восстановить пункт 6 ст.43 Конституционного закона о выборах в новой редакции: «6. Признаются действительными и учитываются при подсчете бюллетеней с отметкой «Против всех».

Принятие данного предложения, прежде всего, внесет ясность в процедуру подсчета голосов избирателей. Важность этого момента вызвана и тем, что в случае преобладания на выборах голосов с отметкой «против всех» итогом такого голосования будет назначение повторных выборов, в которых уже будут задействованы другие кандидаты, пользующиеся реальным авторитетом у избирателей. Кроме того, полагаем, что такая норма повысит ответственность политических партий при формировании партийных списков. Конечно, данное предложение, на начальном этапе его применения, может дорого обойтись республиканскому бюджету, но впоследствие это окупится.

В связи с этим также встанет вопрос о целесообразности сохранения пункта «против всех» в избирательном бюллетене при выборах акимов. Согласно пункту 2-1 ст.9 Конституционного закона о выборах «2-1. При выборах акима города районного значения, села, поселка, сельского округа избранным считается кандидат, набравший по сравнению с другими кандидатами большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании». Если же предположить, что в ходе голосования более 50 процентов голосов получит фантомный кандидат «против всех», то получается, победу одержит на таких выборах кандидат, которого поддерживают минимальное количество избирателей, что будет свидетельствовать о его низкой легитимности. Поэтому считаем, в таком случае, надо либо отказываться от пункта «против всех», либо дополнить п.2-1 положением о том, что: «в случае, если количество бюллетеней «Против всех» будет больше голосов, чем набрал кандидат с наибольшим количеством голосов, то результаты выборов аннулируются».

Мухамеджанов Эдуард, доктор юридических наук, профессор