Почему интеграционные карты стали интереснее Минску, чем Москве

Сейчас кажется, что интереса к переговорам о союзных программах больше у Минска, чем у Москвы. Потому что белорусской стороне нужны гарантии, что Россия и дальше будет рефинансировать свои же кредиты. Подпись под 28 планами интеграции Лукашенко посчитал наименьшей из доступных ему уступок.

Минск и Москва в очередной раз намерены углубить интеграцию, подписав то, что раньше называлось дорожными картами, а теперь – союзными программами. Почти три года мучительных переговоров, похоже, приближаются к развязке, и осенью 2021 года стороны собираются подписать 28 отраслевых планов сближения в разных областях.

Подписание сначала неуклюже анонсировал белорусский посол в Москве Владимир Семашко. Его заявление было понято так, что Путин и Лукашенко подпишут документы уже 9 сентября, на пятой в этом году встрече. Но вскоре Дмитрий Песков посоветовал не забегать вперед, а сам Семашко заявил, что его слова исказили.

Наконец, Лукашенко еще больше смягчил сенсацию: он с Путиным попробует решить все остающиеся вопросы на встрече, а затем, если получится, правительства утвердят союзные программы. После этого главы государств снова встретятся, чтобы торжественно подписать их от имени Высшего госсовета Союзного государства.

Сниженные притязания

Анонсы в стиле «вот-вот подпишем» стали традицией для переговоров Минска и Москвы об интеграции. Но сейчас кажется, что дело действительно близится к финалу. Лукашенко нужны новые порции российской поддержки, а других, менее серьезных уступок в запасе не осталось. 

Это два года назад можно было гордо отказаться подписывать дорожные карты, начать с Россией сначала нефтяную войну, а затем обвинять ее во вмешательстве в выборы. Второй раз хлопать этой дверью было бы опрометчиво – других дверей рядом не осталось.

Однако не стоит переоценивать те документы, которые стороны готовятся подписать. Обе страны – каждая по своим причинам – сейчас заинтересованы в том, чтобы представить их как интеграционный прорыв, но за годы переговоров их содержание заметно выхолостилось.

Серьезные форматы интеграции, вроде наднациональных органов или единой валюты, оттуда убрали еще в 2019 году, как много раз повторял Лукашенко. Уже тогда Минск и Москва зафиксировали, что не могут взять амбициозную планку договора о Союзном государстве от 1999 года, который описывал создание де-факто конфедерации с общим парламентом, правительством и конституцией.

Вместо этого остался набор из документов, описывающих траекторию сближения в разных отраслях. Причем срок их выполнения, по заявлениям белорусского премьер-министра Романа Головченко, тоже удлинился. Если раньше речь шла о двух-трех годах после подписания, то теперь выполнение некоторых программ растягивается на шесть лет – до 2027 года.

Судя по заявлениям сторон, нерешенным остался один, но значимый вопрос. Российский посол в Минске Евгений Лукьянов в июне описывал несогласованную карту как связанную с «энергоносителями, ценами и акцизами». А белорусский посол Семашко заявил, что речь идет о разногласиях по ценообразованию на газ.

Лукашенко уже много лет требует, чтобы белорусские потребители могли получать газ по внутрироссийской цене. Москва же субсидирует своим западным регионам льготные ставки на транспортировку газа, что снижает итоговую цену в разы по сравнению с теми $130 за тысячу кубометров, которые платит Минск.

В итоге на переговорах об интеграции, по данным «Коммерсанта», решили исключить этот вопрос из обсуждения. Если это так, то единый рынок газа будет создан на российских условиях, то есть будет мало чем отличаться от нынешнего. 

Неясно и то, как именно будет решен якобы уже согласованный вопрос, как будут компенсировать белорусским НПЗ российский налоговый маневр в нефтяной отрасли, который и стал поводом для диалога об углублении интеграции еще в 2018 году. Перекладывая налоговое бремя с экспортных пошлин на добычу нефти, Москва компенсирует своей нефтеперерабатывающей промышленности удорожание сырья через прямую субсидию из бюджета.

Минск хочет такой же компенсации для своих НПЗ, но Москва в ответ требовала унификации налоговых систем вплоть до единого налогового кодекса. Но теперь из заявлений Лукашенко следует, что стороны скорее гармонизируют системы мониторинга и учета в налоговой сфере, чтобы «знать, кто какие налоги уплачивает, какая база у них, какая – у нас».

Пока неизвестно, готова ли Москва дать миллиарды долларов компенсации за такую поверхностную интеграцию – скорее форму координации – двух налоговых служб. Но после прошлой встречи Лукашенко и Путина в июле стороны пространно говорили о компенсации налогового маневра в форме кредитов.

Учитывая жесткие западные санкции и закрытые европейские рынки капиталов, новые кредиты для Лукашенко лучше, чем ничего. Но это явное снижение требований по сравнению с тем, что было раньше, когда речь шла о прямых трансфертах из российского бюджета на $10–11 млрд до 2024 года.

Москва также хочет снизить объемы контрабанды через белорусско-российскую границу, и союзные программы, видимо, сделают более прозрачной таможенную сферу, включая отслеживание движения грузов внутри Союзного государства. По крайней мере, на это тоже намекнул Лукашенко 1 сентября.

Механизмы привязки

Самый важный вопрос, разумеется, не в том, подпишут ли Лукашенко и Путин интеграционные карты, а в том, будут ли две государственные машины выполнять подписанное. После утверждения союзных программ начнется новый торг за интерпретацию того, что в них записано и кто должен первым делать какой шаг.

Пока неизвестно, будет ли в документах подробный график их выполнения и какие-то механизмы принуждения друг друга соблюдать этот график, но представить себе такую степень детализации сложно.

Эти союзные программы, если они будут подписаны и выполнены, однозначно сблизят две страны. Это движение не к слиянию, но к большему взаимопроникновению экономик и гармонизации их правил работы. По задумке Москвы, чем теснее переплетутся реальные бизнесы и системы регулирования, тем меньше шансов, что будущая белорусская власть захочет повторить путь украинской. 

Однако, учитывая историю белорусско-российской интеграции, рамочные документы – это не самый эффективный механизм для решения такой задачи. Есть более быстрые методы укрепить долгосрочную привязку Минска, и Москва их активно использует. 

Один пример – недавнее размещение около Гродно совместного учебно-боевого центра ВВС и ПВО с неизвестным количеством российских военных и боевой техники, включая самолеты. Другой – переключение на российские порты экспорта белорусских нефтепродуктов, а в перспективе – и части калийных удобрений, которые попадают под европейские санкции.

А союзные программы интеграции, даже если судить по заявленным срокам, – это долгий и вязкий процесс. В будущем интерес к нему может пропасть у какой-то из сторон или у обеих, особенно если за это время в Москве и Минске сменятся первые лица.

Новые задачи и возможности

Сейчас кажется, что интереса к переговорам о союзных программах больше у Минска, чем у Москвы. Потому что белорусской стороне нужны гарантии, что Россия и дальше будет рефинансировать свои же кредиты. Подпись под 28 планами интеграции Лукашенко посчитал наименьшей из доступных ему уступок. В итоге большинство заявлений о программах интеграции с начала года исходит из Минска.

С российской стороны энтузиазма в этом вопросе сейчас явно меньше, чем было в 2019 году. Положение дел в отношениях с тех пор радикально изменилось, и у Москвы теперь есть куда более надежные и быстрые способы привязать к себе Минск. Можно провозглашать какие угодно успехи на переговорах об углублении интеграции, но все понимают, что Лукашенко никогда не согласится стать губернатором российской провинции. А если заставить его, это не поддержит белорусский народ и не признает Запад, учитывая проблемы Лукашенко с легитимностью.

За исключением работающих по этой теме бюрократов, у которых есть понятный интерес довести дело до конца, Кремль ведет интеграционный диалог скорее по инерции или в ответ на запросы Минска о новых деньгах. Подпишем – хорошо, что-то выполним – еще лучше, можно будет и кредит Лукашенко дать, не доводить же его до дефолта.

Но если переговоры снова сорвутся до или после подписания бумаг, Москва вряд ли начнет переживать, что теряет союзника. Белорусский политический кризис создал новую ситуацию. Пока Лукашенко остается у власти и ежедневно копает ров у своих западных границ, время в любом случае работает на Москву. 

Артем Шрайбман, Московский центр Карнеги