, 
Созрели ли казахи до демократии?
Тот факт, что Фонд Розы Люксембург, а не госорганы Казахстана заказали исследование о рисках и возможностях выборов акимов, говорит о многом. Но именно непредвзятость заказчика позволила Центру социальных и политических исследований «Стратегия» получить честный ответ на многие вопросы.
Новости по теме
По сути, это первый прецедент реальной попытки оценить уровень готовности сельских сообществ к прямым выборам сельских акимов. Особенно это важно с учетом предстоящих выборов акимов районов, которые назначены на ближайшее время. Очень ценно то, что исследование проводилось как в тех населенных пунктах, где прямые выборы местных акимов прошли, так и в тех, где их не было. Прошедшие в июле 2021 года выборы 730 сельских акимов – это хороший тест на готовность общества к политической модернизации, о необходимости которой говорится уже десятки лет. При этом, для проекта были выбраны три региона: Западно-Казахстанская область, Северо-Казахстанская область и Туркестанская область.
Созрели ли казахи до демократии?
Прежде всего, хотелось бы исходить из того, что прямые выборы – это ключевой, но не исчерпывающий элемент местного самоуправления. Поэтому многое будет зависеть от того, какой вариант Концепции развития МСУ, а потом и законопроект на его основе будет принят в ближайшее время. Как известно, правительство уже разработало и практически утвердило Концепция МСУ. Однако, группа гражданских активистов считает его сырым. При этом, в самой экспертной группе нет консенсуса о том, какой должна быть концепция в конечном итоге. Сейчас ею предложены две альтернативы. Одна из них предлагает следовать лучшим международным практикам, а другая – назначать акимов и выбирать биев. Однако, общим в гражданской экспертизе является то, что происходящее – это следствие политики правительства, которое фактически отстранило народ от принятий решений. Но теперь, когда назрела необходимость делегировать определённые полномочия местным сообществам, власть оказалась не готова к этому. Первые попытки были еще в начале в 2000-х, но они не получили развития. Текущий этап повторяет фактически те же ошибки: государства не готово делегировать полномочия народу. И даже наоборот – в разработанной концепции укрепляется вертикаль управления.
Обе концепции, предложенные экспертами, содержит серьезные изменения в структуре местного самоуправления вплоть до изменения Конституции. Но, поскольку государство вряд ли на это пойдет, первая группа взяла за основу правительственный вариант, где говорится о разработке собственной модели местного самоуправления. В соответствии с ней, маслихаты являются Двуликими Янусами: и органами местного государственного управления, и органами местного самоуправления. Эксперты считают, что исполнительная власть местного самоуправления должна быть отделена от органов государственного управления. В этом основная идея нашей концепции – она должна базироваться на Европейской Хартии.
Вторая группа считает, что без видения будущего страны в целом никакая концепция работать не будет в принципе. И с этим трудно не согласиться. Поэтому их вариант МСУ заключается в четком разделении функций между центром и регионами. В частности, государство выполняет только свои классические функции: госбезопасность, эмиссия денег, законодательство, помощь в чрезвычайных ситуациях и т.д. Все остальное – это функции местного самоуправления. При этом, аким должен быть максимально приближен к людям, а наименьшая организационная ячейка нашего государства – избирательный участок. Это в том числе очень хорошо ложится на сельские округа: одно село – один избирательный участок. В-третьих, представители исполнительной власти формируют кенес, в который избирается 10 человек из городских активистов, которые, в свою очередь, нанимают профессионального акима, поскольку основная часть функций акима должна перейти в рыночную среду, а другая – к общественному самоуправлению.
Кроме этого, предлагается создание института биев. Особенно это актуально для сельской местности, которая очень отдалена от судебной власти в силу объективных причин. Речь идет о реализации функции медиатора, избранного народом. Бий будет решать локальные конфликты, что значительно снизит загрузку нашей судебной системы.
Еще одна креативная новация – внедрение так называемого подушевого финансирования, как это сейчас осуществляется в системе образования. При этом, никаких госпрограмм поддержки сельского хозяйства. При этой модели акиматы будут конкурировать не за налоги, дотации и еще что-то, как сейчас, а конкурировать за каждого жителя, потому что вместе с ним он будет получать бюджет.
Миф о патернализме населения: факты говорят обратное
Исследование подтвердило, что выборность местных органов власти это не цель, а инструмент решения проблем развития территорий. Именно поэтому необходима продуманная дорожная карта для подготовки этого чрезвычайно важного процесса. Без изменений самой концепции взаимоотношений между центрами и регионами в целом, и бюджетного законодательства в частности любые прямые выборы не только бессмысленны, но и вредны, поскольку дискредитируют сам институт выборов как таковой.
Вопрос экономической составляющей реформы один из ключевых. Как отмечал один из респондентов, четыре вида налогов в распоряжении сельского акима – это не что иное, как профанация, возможно, даже сознательная.
И тут возникает вопрос эффективности тех огромны ресурсов, которые выделялись на развитие регионов. Буквально на днях министр национальной экономики сообщил о том, что на развитие 480 сел по программе «Ауыл – Ел бесігі» выделено Т106 млрд. Таким образом, на одно село в среднем выделено менее Т221 млн. В течение следующих четырех лет будет выделено Т1,3 трлн, в том числе в рамках «Ауыл – Ел бесігі» – Т670 млрд. В целом за 2019-2021 годы по госпрограммам и за счет частных инвестиций на развитие сел направлено Т1,2 трлн. При этом и механизмы, и принципы распределения остаются непрозрачными, а значит – необходим некий новый механизм контроля за эффективностью их использования, но его нет. И это еще один серьезный аргумент в пользу реформ.
Во-вторых, сельская занятость обеспечивается преимущественно бюджетными организациями: детсадами, больницами, школами, полицией и пр. Местные производства в основном существуют в виде мелких крестьянских хозяйств. Это значит, что все госпрограммы поддержки АПК имели ничтожный эффект. И это тоже следствие неразвитой системы МСУ. В то же время, статистика говорит, что именно мелкие хозяйства производят 85% сельского валового производства, и при этом не получают господдержки, а всего 15% дают крупные компании, получающие 85% субсидий. Поэтому, возможно, есть смысл не бороться с так называемымми самозанятыми, а помочь им вырасти из собственных штанов, легализоваться и ввести этот огромный слой потенциальных собственников в экономику страны. Но самое главное, это разрушает очень привлекательный для власти тезис о патернализме населения. Статистика говорит обратное – львиная доля сельских жителей кормит сама себя за счет личных хозяйств. Наши люди не надеются на государство и уже давно решают свои проблемы сами.
Однако, теперь, из-за ошибок госуправления даже время этот вид занятости находится под угрозой в связи с резким ростом цен на корма для домашних животных и птиц, существенным снижением размеров пастбищ, уменьшения их доступности для простых сельчан. Все это понижает уровень социального оптимизма значительного числа сельских жителей, повышает уровень недовольства в селе. Отсюда и миграция, и недоверие к власти как к институту.
Поэтому с обвинениями в патернализме стоит быть осторожней – вопрос требует отдельного анализа. Возможно, на самом деле дело в том, что так называемый патернализм объясняется подсознательным желанием сельчан участвовать в распределения доходов от сырьевых ресурсов. Люди прекрасно видят растущую разницу в уровне благосостояния.
К тому же, очень трудно не стать патерналистом в условиях, когда выборы у нас являются формальными и электорат в ответ реагирует вполне ожидаемо: «не хожу, зачем время тратить, за меня все решат».
Кроме того, в этом же исследовании есть факты, когда люди объясняют свой «патернализм» отсутствием доступа к свободным пастбищам, отсутствием дешевых денег, разрушением сельского производства и логистики.
Тот факт, что в селах, где проживает 40% населения, сконцентрированы все социально-экономические проблемы страны – аксиома. И статистика, и это исследование говорит о том, что именно в селе начинаются и проблемы безработицы, и миграции, и рост социальной напряженности.
При этом, есть общий консенсус и в обществе, и в экспертной среде, что реализация продовольственного потенциала может стать конкурентным преимуществом страны, особенно на фоне растущей проблемы кризиса продовольствия в мире в целом.
Доверие и коммуникации
И тут возникает еще один аспект – коммуникационный. Как известно, государство самый большой заказчик на рынке СМИ – если общий рынок рекламы составляет 50 млрд. тенге, то объем госинформзаказа – 1000 млрд. Можно задать сакраментальный вопрос об эффективности этих денег, но исследование еще раз подтвердило тезис не только о том, что население мало знает о программах господдержки, но и в том, что они для них не доступны. То же самое можно сказать и об уровне осведомленности о выборах акимов.
При этом, по итогам опроса, в среднем по выборке 69% респондентов интересуются событиями, решениями в политической жизни страны постоянно или тогда, когда это касается их приоритетов. Это довольно высокий показатель даже при региональных различиях. А значит, предпосылки для реализации ключевой задачи выборов акимов – вовлечения избирателей в выборный процесс – есть.
Но большинство участников фокус-групп высказали свое недовольство тем, как освещалась информация о предстоящих выборах. Также показательно, что в селах, где выборы еще предстоят, только 57% были осведомлены о нововведениях в избирательной системе. Т.е., видно, что информация о выборах не стала интересной даже тем жителям, которые в предыдущем вопросе ответили, что в той или иной мере интересуются политикой (69%). Вместе с тем, выявлена следующая зависимость: из тех, кто постоянно интересуются политикой, 89% знают, что в Казахстане вводится выборность акимов; из тех, кто практически не интересуются политикой, 69% не знают о введении института выборности на местном уровне.
Отсюда и недовольство проведенным голосованием, а значит и низкий уровень доверия к их результатам. Но что еще более важно – влияние на уровень социального оптимизма. Поэтому это еще один аргумент в пользу изменения принципов и критериев как госинформзаказа, так и системы коммуникаций в целом.
Выборы не имеют смысла без бюджетной реформы
Жители прекрасно понимают: сельский аким, неважно, назначенный или избранный, имеет бюджет и управленческие возможности для решения, в лучшем случае, мелких задач по благоустройству села. Все остальное, начиная от улучшения социальной инфраструктуры до ответов на экономические запросы жителей, можно решить только на уровне даже не района или области, а республики.
При этом, исследование подтверждает, что население регионов нельзя назвать притязательным – все, что ему нужно относится к классическим функциям государства: благоустройство, развитие социальной и досуговой инфраструктуры.
Однако, у сельского акима нет достаточных средств для решения насущных проблем села несмотря на то, что уже действует закон о бюджете 4 уровня. По факту, аким села/округа зависим от тендеров, бюджетных дотаций и государственных инфраструктурных программ.
Более 60% респондентов, опрошенных в ходе анкетного опроса в обоих типах сел, считают, что аким – это подотчетная должность, на которой лежит большой объем ответственности и ограниченные возможности. Менее трети респондентов (30% в селах первого типа и 28% в селах второго типа) рассматривает должность акима как влиятельную фигуру, которая может обеспечить ее носителю власть и достаток.
Какой аким лучше: выбранный или назначенный?
Исследование еще раз подтвердило, что критика существующих критериев к избираемым акимам имеет все основания. Это говорит о том, что неээффективен не сам инструмент выборов, а процедура его использования. И в этом смысла исследование ценно тем, что дает ответ на этот вопрос. Итак, наиболее важное требование, предъявляемое к акиму – его принадлежность к местному сообществу.
Надо понимать, что наши жители привыкли, что инициатором изменений в жизни села является власть в лице акимов. Поэтому очень важен тезис – слабый аким – слабая власть. Если аким – лицо власти – и не имеет полномочий, значит это недовольство проецируется на власть в принципе со всеми вытекающими отсюда последствиями. А учитывая, что население понимает, что «аким ничего не решает», то недовольство проецируется прежде всего на центр. Поэтому влиятельность и престижность должности сельского акима имеет огромное значение.
По большому счету, людям неважно, назначенный аким или избранный. Им важно, чтобы он был эффективен. Важно, чтобы его политическое будущее зависело от набора предъявляемых к нему требований (в том числе от отношения жителей, уровня доходов, занятости, миграции и пр.).
В этом смысле ключевая проблема – недоверие к самому институту выборности: ОНИ там сами выберут. Результаты ответов на вопрос о доверии акимам, полученные в селах, где состоялись выборы, через вопрос о том, ходили ли респонденты на выборы, подтверждают эту закономерность. Если человек не ходил на выборы, то он чаще говорил, что избранный аким не заслуживает доверия и чаще выбирал вариант «затрудняюсь ответить». Среди тех, кто отказался ответить на вопрос, ходил ли он на выборы, самое большое число тех (27%), кто считает, что избранный аким не заслуживает доверия. Таким образом, если у респондента есть недоверие к самому институту выборов, и поэтому он в них не участвует, то это приводит к тому, что он подвергает сомнению (не доверяет) и легитимность победившего кандидата.
В то же время, если проанализировать ответы жителей сел, где выборы еще предстоят, то 57% из них не видят значимой разницы в уровнях поддержки выбранного или назначенного акима. 29% оптимистично полагают, что у выбранных акимов поддержка со стороны жителей больше, чем у назначенных, 4% – что меньше. Каждый десятый затруднился с ответом.
Об адекватности восприятия говорит и тот факт, драйверами предполагаемых улучшений названы местные предприниматели (32%), избранный аким (25%) и сами жители села/округа (22%). При этом, в селах, где выборы еще предстоят, рейтинг сформировался иначе: на первом месте жители сел/округов (41%), далее предприниматели (38%) и избранный аким (34%).
Выборы акимов: риски и возможности
Будем исходить из того, что выборы – это прежде инструмент вовлечения граждан страны в общественно-политическую жизнь, чтобы люди чувствовали и свою причастность, и свою ответственность за то, что происходит вокруг. Насколько успешно данная задача воплотилась в жизнь?
Сравнительный анализ ответов участников опроса в разных типах сел на вопрос о том, дадут ли выборы акимов возможность жителям сел влиять на решения местной власти, показал, что в селах, где выборы уже состоялись, выражение уверенности в реализации жителями своих прав ниже, чем в селах, где выборы еще не проходили (57% против 74%). При этом почти каждый третий участник опроса считает, что прямые выборы не повысят участие жителей в управлении селами (32%).
И они правы – в существующей системе все опять упирается в необходимость реформы взаимоотношений между центром и регионами. А тот факт, что половина опрошенных справедливо считает, что победили «удобные» акимы, говорит о том, что время в этом смысле играет против нас.
В итоге авторы вновь упираются в проблему государственного управления, которое только на 20% состоит из индикаторов, инициированных местными акиматами, остальная часть – это декомпозированные индикаторы из документов более высокого уровня. Помножьте этот показатель на мощь бюрократии и станет понятно, что ни о каком учете реальных потребностей регионов и быть не может.
Самый главный риск в том, что большинство участников исследования не доверяют выборному механизму в принципе. Но при всем скептицизме в отношении прошедших выборов у сельских жителей есть позитивные ожидания от реформы местного самоуправления и надежда на улучшение условий жизни на селе. Поэтому, выборы акимов все же нужны, но к ним нужно основательно подготовиться. Хуже уже не будет.
