О парадоксах прогресса, матрешках власти и дебюрократизации

В книге «Эволюция госуправления в 15 постсоветских странах: разнообразие трансформации», недавно вышедшей в издательстве Palgrave Macmillan, главу, посвященную Казахстану, мы назвали «Прогресс и его парадоксы».

Следует отметить, что книга в целом и глава по Казахстану написаны задолго до трагических дней января. В то же время анализ пройденного пути и выводы, сделанные в главе, позволяют лучше понять глубинные причины январского кризиса государственной системы.

Ниже приведены сокращенные до формата статьи выводы, базирующиеся как на материалах данной книги, так и на других исследованиях системы госуправления.

Парадоксы развития

За годы независимости Казахстан достиг прогресса в отдельных направлениях развития, что нашло свое отражение в международных рейтингах и индексах. В частности, в 2020 году в рейтинге Doing Business страна заняла 25, а по уровню развития электронного правительства - 29 место. Эксперты ОЭСР, ООН, а также профессиональных ассоциаций госуправления высоко оценивают реформы госслужбы, проведенные в стране с 1999 года.

Отмечаются успехи в сфере оказания госуслуг, в том числе посредством широкого распространения принципа «одного окна».

В то же время наша страна находится во второй сотни государств как по индексу восприятия коррупции Transparency International (102 место) так и по рейтингу борьбы с коррупцией в Индикаторах госуправления Всемирного Банка (111 место). Низкое 116 место страна занимает также в Индексе верховенства закона, который является критически важным в движении к рыночной экономике и демократическому обществу.

Январская трагедия заставляет также обратить внимание на группу показателей, объединённых под общим названием индекс Хрупкости государств (Fragile States Index), который подает «сигналы» правительствам, указывая на проблемные зоны в системе взаимоотношении государства и общества. Касательно Казахстана данный индекс отмечает нарастание проблем по таким направлениям как «Недовольство масс» (Group Grievance), где показатель ухудшился с 5,7 в 2010 г. до 8,0 в 2021 г. (143 место), «Легитимность государственной власти» (State legitimacy), где показатель также ухудшился с 7,5 до 8,2 (137 место). Критическим является также показатель «Раскол элит» (Factionalized elites), находящийся на уровне 7,6–7,7 балла (106 место).

Очевидно, что госуправление находится под воздействием всех этих групп факторов. С одной стороны, достижения в секторальных реформах повышают качество госуправления, с другой стороны коррупция и проблемы с обеспечением верховенства закона подрывают эти усилия, сводя их на нет. Они также подрывают доверие и способствуют формированию отрицательного имиджа госслужбы.

По сути, мы здесь наблюдаем разнонаправленные векторы развития, разрывающие систему госуправления, формирующие разлом между профессиональным корпусом госслужащих, занимающихся развитием операционно-технологических систем и нормативной базы конкретных отраслей, и корпусом политических должностных лиц, извлекающих ренту из коррупции и низкого уровня верховенства закона. Если к тому же учесть, что все это происходит в контексте проблем, отраженных в группе индексов Хрупкость государства, то не трудно представить глубину и остроту системных проблем госуправления.

Январская трагедия с одной стороны была следствием вышеуказанных противоречий, а с другой – со всей очевидностью обнажила их. Моральное разложение так называемой управленческой элиты, внутриэлитная борьба за административную ренту, низкая прозрачность экономики и финансовых потоков, тотальная коррупция стали причинами резкого роста расслоения общества по доходам, слабой защищенности интересов работников, снижения ценности знаний и труда, сращивания капитала и власти.

Все это в совокупности привело к кризису государственности, находя отражение во всех аспектах системы управления.

Несколько примеров. Тотальная коррупция привела к сверхцентрализации ресурсов при децентрализации ответственности, когда в борьбе за финансовые потоки произошла чрезмерная централизация большинства функций на республиканском, а некоторых – на областном уровне. В свою очередь это ослабило районное и городское звено управления, которые наряду с сельскими и поселковыми являются самым близким к населению уровнем управления, непосредственно взаимодействующим с жителями на ежедневной основе. Этот дисбаланс полномочий, ответственности и ресурсов существенно снижает эффективность административной системы.

Усугублению ситуаций способствует также перекос в треугольнике работник, работодатель и государство. Эффективная система социальной защиты, включая политику оплаты труда и установления зон ответственности работодателей, невозможна без реализации принципов социального партнерства между представителями работников в лице профсоюзов, работодателей в лице их федераций и конфедераций, а также правительства.

Под влиянием лоббистов интересов крупных компаний в последние годы сильно ослаблены позиции профессиональных союзов. Независимые профсоюзы сталкиваются с огромными препятствиями в своей деятельности. Нет ясности в вопросе представительства интересов работодателей в рамках социального партнерства. НПП Атамекен превратилась в вертикальную бюрократическую структуру с неясными миссией и функциями. В этих условиях сильно ослаблены роль Генерального и отраслевых соглашений, а также коллективных договоров. В свою очередь это обуславливает то, что острые вопросы заработной платы, разрыв в оплате труда местных и иностранных специалистов, инвестиции в социальную сферу, поднимаемые трудовыми коллективами, требуют непосредственного вмешательства правительства, так как механизмы социального партнерства не работают.

Кроме того, усиление роли государства в экономике, структура экономики с превалированием крупных компаний, связанных с должностными лицами, зависимость большинства среднего бизнеса от закупок госорганов и нацкомпаний обусловили проблемы создания и функционирования независимых НПО, партий и СМИ. В результате всего вышеизложенного в стране не работают легальные, легитимные и действенные каналы транслирования проблем и интересов рабочих, крестьян, а также других социальных групп населения, что повышает непредсказуемость последствий социальных и экономических проблем.

Из изложенного также очевидно, что зоны возникновения проблем госуправления связаны, в первую очередь, с политической системой.

Матрешки власти

Для наглядной иллюстрации взаимосвязи между политической системой и эффективностью госуправления можно использовать модель динамических концентрических сфер, похожей на известные русские куклы - матрешки.

Представьте, что внешняя матрешка – это политическая система, средняя – административная система, а внутренняя - операционно-технологическая система, включая госслужбу.

С управленческой позиции политическая система закладывает эластичность или восприимчивость всего госуправления к нуждам и чаяниям народа, а также институциональную подконтрольность и мотивацию. Это обусловлена тем, что именно она определяет базовые механизмы и инструменты взаимосвязи граждан, общества с властью, а также зависимость карьеры и судеб должностных лиц от мнения и волеизъявления граждан. Именно в политической системе закладываются принципы сдержек и противовесов, обеспечивающие учет интересов граждан и верховенство права.

Административная же система призвана обеспечить институциональную гибкость, эффективность и высокую управляемость на основе принципа баланса полномочий, ответственности и ресурсов. Она же определяет институциональную прозрачность, подотчетность и ответственность госорганов. Для ее эффективности следует обеспечить достаточную степень децентрализации, определить роль и миссию каждого уровня управления, развить институты местного самоуправления.

В свою очередь, госслужба также, как и другие операционно-технологические подсистемы обеспечивает эффективное использование выделенных ресурсов, базируясь на знаниях, квалификации, компетенциях и технологиях.

Внутренние подсистемы (или матрешки) могут повышать свою эффективность и качество до границ или коридоров, предопределяемых характеристиками внешних систем.

Иногда они даже могут способствовать расширению этих границ, оказывая профессиональное давление на внешние системы. Например, внедрение электронного правительства, принятие законов, снимающих административные барьеры, улучшающих систему отбора и продвижения кадров, являясь операционно-технологическими подсистемами могут достичь высоких результатов, что отражается в индексах. Но отдача от прогресса этих подсистем будет нивелироваться и подрываться недостатками административной и политической систем.

Именно указанные противоречия между составными частями госуправления обусловили использование нами в книге термина «парадокс прогресса».

Дебюрократизация

На протяжении нескольких последних лет в своих лекциях в Академии госуправления и других университетах, публичных выступлениях в стране и за рубежом, в научных статьях и публикациях я все время подчеркиваю, что главным трендом развития административной системы Казахстана должна стать дебюрократизация.

Комплекс мер, направленных на дебюрократизацию, был направлен нами в Администрацию Президента в середине прошлого года. Они также вошли в предложения по социально-экономическим и политическим реформам, представленные в Правительство и Администрацию Президента после событий трагического января.

Во-первых, бюрократия зашкаливает там, где существуют сверхцентрализованные системы контроля. Именно в таких системах формальный контроль и отписка составляют огромный блок ненужной информации. Любовь вышестоящих органов, особенно в рамках реализации поручений президента, ставить на контроль любые решения, которые по законодательству могут приниматься самостоятельно нижестоящими органами, и все больше увеличивают «лепту» системы контроля в нарастании бюрократии.

Во-вторых, хаотичный и нерегламентированный по содержанию, объему, и срокам запросы вышестоящих госорганов создают ненужную нагрузку исполнителям на всех уровнях, а информация, представляемая по этим запросам, практически не используется при принятии решений. Зачастую запрашивается информация, которая имеется в материалах Бюро нацстатистики.

В-третьих, в системе госуправления есть так называемая «проблема заместителей». В системах, где имеется стратегическое планирование заместители не должны заниматься операционной деятельностью и административно курировать подразделения, либо ведомства. Их задачей должно быть участие в выработке концептуальных и стратегических подходов и актов, а также налаживание межведомственного взаимодействия по концептуальным подходам. Соответственно протокольные совещания, проводимые ими зачастую по вопросам, непосредственно относящимся к сфере компетенций конкретного министерства или ведомства, и уже закрепленных в стратегических планах и бюджетах, порождают дополнительный объём ненужной бюрократии (например, в 2012 или 2013 году директор административного департамента министерства труда рассказывал, что они в течение одного года получили 1000 приглашений из вышестоящих органов, где было написано, что необходимо обеспечить участие в них лиц, занимающих должность не ниже заместителя министра).

Хочу отметить, что иерархически ориентированные системы способствуют чрезмерному развитию вертикальной коммуникации в ущерб горизонтальной. Развитие же горизонтальной коммуникации способствовало бы снятию многих треугольников переписок.

Одним из институциональных мер в области дебюрократизации могло бы стать преобразование АДГС в Агентство по дебюрократизации и госслужбы с передачей полномочий по анализу и оптимизации бизнес-процессов, а также информационных потоков.

Кроме того пересмотра требует система приемки работ и услуг, выполненных по госзаказу. Может это покажется мелочью, но простое улучшение формуляров и актов, которые заполняются и подписываются разными должностными лицами при приемке, будет способствовать существенному сокращению переписок и повышению ответственности. Надо иметь в виду, что ответственность и качество повышаются, там, где профессионал ставит точку в этом вопросе, потому что политические госслужащие не являются специалистами.

То же самое касается вопросов согласования при назначениях. В последние годы отдельные министерства добились подрыва системы конкурсного отбора при назначении, в частности обязав согласовывать с ними назначение на должность руководителя соответствующих областных управлений кандидатов, отобранных по результатам конкурса. Такой подход, во-первых, противоречит принципам конкурсного отбора и меритократии. Во-вторых, приводит к снижению ответственности за принятое кадровое решение (например, когда назначенный руководитель совершает коррупционное правонарушение аким и министр будут стараться перекладывать друг на друга ответственность за его назначение). В-третьих, порождает дополнительный объём документооборота. Выходом из данной ситуации было бы, например, включение представителей министерств в состав конкурсных комиссий.

Дополнительную переписку порождает то, что произошла централизация управления здравоохранением и образованием. Надо иметь в виду, что все учреждения начального и среднего образования, первичной медпомощи находятся в городах и районах. Но с 2013 года в вопросах здравоохранения, а с этого года в вопросах образования районное и городское звено управления, включая общественность, маслихаты, оказалось отрезанным от вопросов здравоохранения и образования, которые затрагивают интересы каждого гражданина. В то же время при возникновении критической ситуации на них возлагается ответственность, то есть здесь нарушается принцип баланса полномочий, ответственности и ресурсов. Правильным решением представляется сохранение за областным уровнем вопросов заработной платы, снабжения оборудованием и литературой, а также методическое руководство. В то же время вопросы оперативного характера, отбора кадров, текущее содержание и ремонт зданий, обеспечение теплом, светом, Интернетом и всей инфраструктурой, необходимой для работы школ и больниц, возложить на акимов районов и городов с подкреплением соответствующими ресурсами.

В существующих условиях по каждому вопросу каждой школы, больницы, поликлиники, начиная с этапа бюджетного планирования порождается огромный объем переписки между районным и областным уровнем управления.

В целом в административной системе сформирована корпоративная культура большей нацеленности на процессы, нежели на результат, большего доверия к документам, процессам и отчетам, меньшего доверия к людям.

Можно привести еще множество примеров и факторов, способствующих возрастанию бюрократизма, который в свою очередь опутал всю систему госуправления, снижая его эффективность.

Поэтому парадигмой следующего этапа развития системы госуправления должна стать дебюрократизация.

Дебюрократизация должна сопровождаться внедрением новых подходов в области управления, характеризующихся открытостью, способностью к адаптации и гибкостью.

Разумная децентрализация наряду с другими преимуществами также является важным фактором дебюрократизации.

О важности политических реформ

Вышеуказанное показывает, что политические реформы, включая те, которые провозгласил президент Токаев, имеют исключительно важное значение не только с точки зрения обеспечения политических и гражданских прав и свобод, но и с точки зрения эффективности госуправления.

Наряду с этим полноценная реализация Концепции слышащего государства также создает спрос на дальнейшее развитие политической и административной систем, так как если умение госаппарата слышать зависит от его квалификации, то желание слушать, то есть эластичность и восприимчивость госаппарата к чаяниям, нуждам общества, в определяющей степени зависит от характеристик политической системы.

Эффективность борьбы с коррупцией и обеспечение верховенства права в первую очередь также непосредственно связаны с характеристиками политической системы.

В завершении хочу еще раз подчеркнуть, что наши исследования показывают важность синхронизации секторальных реформ с развитием административной и политической систем. Это будет способствовать повышению эффективности госуправления и устойчивому развитию страны.

Алихан Байменов, председатель Астанинского хаба госслужбы. Эти и другие материалы можно посмотреть astanacivilservicehub.org