Политика США в Центральной Азии 3.0

В политике США в Центральной Азии с 1991 года, когда пять государств — Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Туркмения и Узбекистан — обрели независимость, можно выделить три этапа. На первом — от распада СССР до терактов 11 сентября 2001 года — у Соединенных Штатов было три приоритета: обезопасить оружие массового поражения, доставшееся в наследство от СССР; помочь странам Центральной Азии укрепить и отстоять недавно обретенный суверенитет, независимость и территориальную целостность в случае возрождения российского империализма и разрушить монополию России на трубопроводные системы и транзитные маршруты для центральноазиатской нефти и газа в качестве гарантии независимости региона от Москвы.

США однозначно отвергли геополитический подход в отношении Центральной Азии в пользу долгосрочной политики поддержки формирования в регионе демократического строя, свободного рынка и экономической интеграции. Однако, несмотря на порой напыщенную риторику, руководство США не придавало Центральной Азии приоритетного значения. Усилия США по укреплению стабильности, безопасности, обеспечению экономического процветания и совершенствованию государственного управления в регионе носили умеренный характер. Описанный подход можно назвать «Политика США в Центральной Азии 1.0».

После событий 11 сентября отношение Вашингтона к Центральной Азии и характер сотрудничества с государствами региона резко изменились — началось формирование «Политики 2.0». Конечно, интерес к осуществлению долгосрочной программы политических и экономических реформ сохранялся, но на первый план вышли соображения, связанные с военными задачами и безопасностью. Потребность тылового обеспечения военной операции США в Афганистане, а значит, и зависимость от доступа к военной инфраструктуре региона возобладали над стремлением содействовать политическим и экономическим реформам, соблюдению прав человека. Вашингтон стал придавать большее значение сотрудничеству в сфере безопасности со странами, где у него появились базы, и геополитическим позициям США в регионе в целом. Из зоны второстепенного внимания Центральная Азия превратилась в регион, занимавший важное место в стратегии США, — пусть даже связано это было не с его собственной значимостью, а со вспомогательной ролью в усилиях по стабилизации положения в Афганистане.

Первые два этапа отношений Америки с независимой Центральной Азией связывает общая тема: интересы США лежали за ее пределами — и действия Вашингтона были следствием политики, приоритетов и взаимоотношений со странами, окружавшими регион. Теперь же, когда присутствие и роль боевых частей США в Афганистане существенно сокращается, Вашингтону необходимо заново определить свои интересы, выстроить приоритеты и взаимоотношения в регионе — причем в ситуации, когда готовность и способность России к вмешательству во внутренние дела своих соседей повысились. Более того, долгосрочная цель усиления влияния в Центральной Азии, которую преследуют и Москва, и Пекин, может увеличить напряженность между ними, да и между государствами самого региона. Соперничество двух держав побуждает центральноазиатские государства стремиться к тому, чтобы участие Запада в делах региона сохранилось для сдерживания амбиций России и Китая. Все эти события представляют собой контекст для «Политики США в Центральной Азии 3.0».

Конечно, политика в отношении Центральной Азии вырабатывается не в вакууме — курс будет формироваться в контексте интересов и приоритетов Америки на мировой арене, ограничений ассигнования на оборону и помощь иностранным государствам и конкуренции с остальными проблемами, требующими внимания политического руководства США. Более того, ряд кризисов, разразившихся в это же время в других регионах, вытесняет Центральную Азию из западной повестки дня в сфере внешней политики и безопасности. Кампания против самопровозглашенного «Исламского государства» в Сирии и Ираке, кризис на Украине, гражданские войны в Йемене и Ливии, вступление в действие ядерного соглашения с Ираном и противостояние усиливающемуся напору Китая превосходят по значению события в регионе, который не является ни ареной масштабных бедствий, ни источником серьезных угроз безопасности США. На самом деле, из-за сокращения американского контингента в Афганистане возможности для продвижения американских интересов в Центральной Азии уменьшаются. Вот несколько основных вопросов, ответы на которые должны помочь сформировать политику и стратегию США в Центральной Азии:

• Какие интересы и цели у США в Центральной Азии, насколько они важны для безопасности и благосостояния Америки, для решения важнейших задач в сфере внешней политики и безопасности?
   
• Как выстроить эти цели по приоритетности — ведь некоторые из них противоречат друг другу? На какие компромиссы готовы пойти Соединенные Штаты?
   
• Какие цели наиболее реалистичны и достижимы в ближайшие десять лет, а какие долгосрочны и скорее амбициозны?
   
• Какая стратегия достижения этих целей наиболее эффективна и надежна и какими средствами ее реализации располагают США?
   
• Каковы источники влияния США на политику государств Центральной Азии? Какие шаги могут предпринять Соединенные Штаты для усиления и повышения эффективности своего влияния?

Эти вопросы и ответы на них следует рассматривать в контексте истории отношений США со странами региона за последние двадцать пять лет, с учетом успехов и неудач американской политики. Полученный опыт, наряду с внутриполитическими и геополитическими тенденциями в регионе, показывает: в дальнейшем возможности для реализации американских интересов будут ограниченны, а отношения со странами Центральной Азии — непростыми.

Политика США в ретроспективе

В Центральной Азии Соединенным Штатам удалось выполнить некоторые из поставленных стратегических задач, однако многие так и остались нереализованными.

Успехи

• Поддержка стран региона оправдала себя: они утвердили свой суверенитет, территориальную целостность и независимость.
   
• Соединенные Штаты обеспечили безопасность вывода ядерного оружия из Казахстана и демонтаж его ядерной инфраструктуры, наследства СССР.
   
• Ни одному государству не удалось добиться гегемонии в регионе.
   
• Россия больше не обладает монополией на транспортировку нефти и газа из Центральной Азии.
   
• США сумели эффективно использовать объекты в регионе для поддержки военных операций в Афганистане и вывода американских войск.
• Странам Центральной Азии не удалось существенно продвинуться к демократическому, открытому обществу, основанному на рыночной экономике, верховенстве закона и уважении к правам человека. Напротив, по всем этим направлениям происходит откат назад.
   
• Проект США связать Центральную Азию с Афганистаном и Пакистаном через Новый шелковый путь пока не сдвинулся с мертвой точки.
   
• Продвижение более тесной экономической интеграции и сотрудничества в области безопасности под руководством США в регионе было незначительным.

Неудачи

• Странам Центральной Азии не удалось существенно продвинуться к демократическому, открытому обществу, основанному на рыночной экономике, верховенстве закона и уважении к правам человека. Напротив, по всем этим направлениям происходит откат назад.
   
• Проект США связать Центральную Азию с Афганистаном и Пакистаном через Новый шелковый путь пока не сдвинулся с мертвой точки.
   
• Продвижение более тесной экономической интеграции и сотрудничества в области безопасности под руководством США в регионе было незначительным.

Что происходит в регионе

Будущее стран Центральной Азии зависит от пяти связанных между собой факторов: смены руководства, или перехода к новому поколению лидеров; экономической ситуации; коррупции и неэффективности управления; политических репрессий; угрозы исламского экстремизма.

Смена руководства

Перспектива смены руководства сильно влияет на ситуацию в регионе, и особенно в двух его самых мощных государствах — Казахстане и Узбекистане. Обе эти страны возглавляют пожилые лидеры — Нурсултан Назарбаев и Ислам Каримов. Они находятся у власти еще с советских времен и поддерживают внутриполитическую стабильность в своих государствах за счет силы характера, большого опыта и созданной ими системы политического патронажа. У обоих лидеров, несмотря на преклонный возраст и, возможно, проблемы со здоровьем, нет официальных преемников. Существует множество предположений, как могут развиваться события, но основаны они главным образом на косвенных сведениях и слухах. Известно, что в Узбекистане назревающая смена лидера уже привела к распрям среди правящей элиты, что говорит о потенциальной угрозе внутриполитической стабильности в стране.

Когда речь идет о смене руководства, все внимание обычно приковано к Астане и Ташкенту, но эта проблема актуальна и для других стран региона. Так, в Киргизии — единственном номинально демократическом государстве Центральной Азии — политическая обстановка продолжает быть нестабильной. С 2005 года там произошло два государственных переворота, крупная вспышка межэтнического насилия и серия менее масштабных акций протеста.

Президенту Таджикистана Эмомали Рахмону исполнилось 63 года. Он руководит страной с 1992 года. На посту главы государства он занимается в основном укреплением контроля (своего и своей семьи) над экономическими активами страны, чтобы не упустить власть и гарантировать ее передачу своему преемнику. Его метод — выдавливание соперников с политической и экономической арены, что зачастую провоцирует их на открытый мятеж, как это произошло в сентябре 2015 года. Теперь, когда социально-экономическая ситуация ухудшается, соседний Афганистан продолжает быть угрозой нестабильности в регионе, а последствия недавней гражданской войны так и не преодолены, непрочные политические институты Таджикистана могут рухнуть, если начнется борьба за власть после ухода Рахмона со сцены, а то и раньше.

В Туркмении смена руководства прошла безболезненно еще в 2006 году — склонный к мании величия Сапармурат Ниязов внезапно скончался, и президентом был избран Гурбангулы Бердымухамедов. У него не было серьезных оппонентов, а избирательный процесс был абсолютно непрозрачен как для граждан Туркмении, так и для внешнего мира. Последнее обстоятельство практически гарантирует, что следующая смена руководства — когда бы она ни произошла — будет проходить в такой же обстановке неопределенности, как и предыдущая.

Экономическая ситуация

Становится все более очевидным, что государствам Центральной Азии не удалось диверсифицировать экономику. Из-за серьезных изменений на мировом сырьевом рынке и замедления темпов роста в Китае впервые за долгое время резко снизились цены на основные экспортные товары региона (нефть, газ, хлопок и золото) — и большинство стран столкнулись с острыми бюджетными проблемами и замедлением экономического роста. Отвечать на подобные и новые экономические вызовы нынешнему и следующему поколению лидеров Центральной Азии придется все чаще — не только из-за колебаний цен на мировых рынках сырья, но и из-за особенностей государственного управления. Неспособность власти диверсифицировать и модернизировать экономику, чтобы уменьшить сильнейшую зависимость от сырьевых ресурсов, — серьезное и долгосрочное препятствие росту в регионе.

Экономический спад в России и снижение курса рубля сильно ударили по Центральной Азии. Денежные переводы мигрантов, отправившихся на заработки в Россию, крайне важны для выживания их родных стран. В Таджикистане эти переводы составляют около 50% валового внутреннего продукта (ВВП). Аналогичный показатель для Киргизии превышает 30% ВВП. Сейчас объем переводов резко снизился — в некоторых странах на четверть, — и, по прогнозам, это падение продолжится. Девальвация рубля оказала сильное негативное воздействие на экспорт из Казахстана в Россию, вынудив его правительство девальвировать и собственную валюту — последствия этого решения по сей день сотрясают экономику и политическую систему страны. Поскольку цены на углеводороды остаются низкими, у Туркмении, по некоторым данным, возникли проблемы с поддержкой системы социального обеспечения — одной из главных опор репрессивного режима.

У всех стран Центральной Азии серьезные проблемы с привлечением иностранных инвестиций. Так, Казахстан — государство с лучшим деловым климатом в регионе — занимает в рейтинге Всемирного банка «Ведение бизнеса» за 2015 год лишь 77-е место из 189.Таджикистан же, где деловой климат наименее благоприятен, находится на 166-м месте.

Коррупция и неэффективность государственного управления

Согласно докладу Всемирного банка «Показатели эффективности государственного управления», ситуация во всех пяти странах Центральной Азии крайне неудовлетворительная. Глубоко укоренившаяся коррупция, отсутствие верховенства права и прозрачности отрицательно влияют на экономический рост . Правящие элиты выкачивают из своих государств миллиарды долларов — у них прекрасно получается делить «добычу» между собственными родственниками и различными политическими, клановыми и другими группировками, зачастую в ущерб экономике . Коррупция в сочетании с отсутствием независимой судебной системы служит орудием власти, позволяя ей обеспечивать политическую лояльность «своих людей» и бороться с соперниками .

Без прозрачной судебной системы не может существовать механизма, который бы гарантировал выполнение договоренностей и защиту частной собственности — как от государства, так и от более влиятельных фигур в структурах управления. За экономические преступления преследуют выборочно, что, по сути, позволяет правящим элитам выводить из игры политических или экономических конкурентов. Отсутствие основных прав и свобод сдерживает приток инвестиций, экономический рост и развитие новых отраслей, не связанных с добычей или экспортом углеводородов и других природных ресурсов.

Коррупция не ограничивается масштабным взяточничеством политических элит — в большинстве стран Центральной Азии она пронизывает все сферы жизни общества . За последние десять лет ситуация во всех пяти государствах практически не изменилась. Коррупция мешает государствам Центральной Азии предоставлять своим гражданам качественные товары и услуги. Речь идет, в частности, о здравоохранении, образовании, повсеместной профилактике и лечении наркомании, надежном снабжении электроэнергией, санитарии, более эффективном и прозрачном пограничном контроле. Нынешнее состояние всех перечисленных областей угрожает безопасности граждан, препятствует их социальной мобильности и повышению личного экономического благосостояния. Всепроникающая коррупция, неэффективность управления государством и отсутствие благоприятных экономических возможностей у больших групп населения — взрывоопасная смесь, которая угрожает прочности государств и режимов . 

Несмотря на коррупцию и недостатки управления, показатели качества жизни во всех пяти странах Центральной Азии за последние десять лет немного улучшились — речь идет и о средней продолжительности жизни, и о позиции в рейтинге «Индекс человеческого развития». Однако эти позитивные изменения весьма скромны, а перспективы туманны.

Политические репрессии

Большинство лидеров стран Центральной Азии в разной степени — активно, а порой жестко — пытаются не допустить появления как внутри режима, так и в оппозиции реальной политической альтернативы, способной бросить вызов их авторитарной власти. Оппозиционные партии и политики подвергаются преследованию, запугиванию, их бросают в тюрьмы и изгоняют из страны. Практически все сферы жизни гражданского общества поставлены под контроль государства.

Главным источником информации для большинства жителей региона являются государственные СМИ. Ряд независимых медиа подвергается преследованиям, некоторые вынуждены вещать из-за рубежа. На журналистов, критикующих действия и политику лидеров, оказывается давление, некоторых из них преследуют так же, как политических оппонентов власти и активистов. Подобная ситуация порождает самоцензуру. Неравномерное распространение интернета, отчасти связанное с тем, что подключение к нему слишком дорого для многих бедных жителей региона, ограничивает масштаб деятельности онлайн-медиа.

Гражданские права и свободы серьезно ущемлены, большинство форм социального и экономического протеста находятся под запретом, выступления недовольных жестко ограничиваются или списываются на внешнее вмешательство — западных государств или исламских радикалов. И хотя существуют исключения, в основном протест уходит в подполье, что затрудняет оценку уровня народного недовольства правящими режимами и присутствия в странах региона экстремистских идеологий и группировок. 

Угроза исламского экстремизма

Правительства стран Центральной Азии выражают озабоченность угрозой исламского экстремизма в регионе, но зачастую они преувеличивают эту опасность или называют экстремизмом легитимный политический протест, чтобы оправдать репрессии и избежать критики со стороны Вашингтона за нарушения прав человека. Несколько радикальных исламских группировок, например Исламское движение Узбекистана и отколовшийся от него Союз исламского джихада, вынуждены были перебраться из региона в Южную Азию. На деле экстремистская угроза в регионе пока что успешно контролируется и сдерживается к югу от его границ. Тем не менее сама угроза существует, и радикальные группировки могут воспользоваться кризисом, вызванным экономическими проблемами, политическими репрессиями, сменой руководства или какими-то другими событиями, для активизации своей деятельности.

Помимо описанных глубоко укоренившихся внутренних проблем, государствам Центральной Азии приходится иметь дело с быстро меняющейся внешнеполитической обстановкой, что в будущем создаст для них как новые проблемы, так и возможности. 

Продолжение следует...