, 
ОЭСР: Комплексный страновой обзор Казахстана. Предварительная оценка. Часть 1.
Благосостояние народа, экономический рост, конкурентоспособность, система госуправления
Проблема честности и добропорядочности государственных служащих, разросшаяся коррупция, система образования, которой до сих пор не удавалось подготовить достаточное количество квалифицированных специалистов – все это и многое другое в отчете Организации экономического сотрудничества и развития по Казахстану. На днях была опубликована первая часть Комплексного странового обзора Казахстана (КСО). Первая часть обзора, которую публикует мультимедийный портал Exclusive, представляет собой выявление и анализ препятствий на пути к устойчивому и равноправному росту.
Перед вами первый доклад, подготовленный в рамках Комплексного странового обзора Казахстана. Задача данной инициативы заключается в том, чтобы оказать Казахстану содействие в достижении целей социально-экономического развития и улучшении благосостояния народа. Комплексный страновой обзор проводится в три этапа, по итогам каждого из которых составляется доклад. Целью первого доклада является определение факторов, препятствующих устойчивому и сбалансированному экономическому развитию, а также росту благосостояния граждан.
На следующем этапе будут более тщательно изучены основные выявленные препятствия и сформулированы рекомендации, которые можно отразить в стратегии развития Казахстана. Третий и последний этап предусматривает оказание поддержки в реализации предложенных рекомендаций.
В данной работе показатели Казахстана сравниваются с двумя основными ориентирами. Первый представляет собой группу отобранных по согласованию с Казахстаном государств со схожей экономической структурой, ресурсообеспеченностью и историей развития. Второй ориентир является результатом синтетического анализа и демонстрирует, каких результатов могла бы достичь среднестатистическая страна с уровнем дохода на душу населения, как в Казахстане.
Начало документа представлено описанием основных результатов проведенного анализа и наиболее серьезных проблем, которые удалось выявить авторам. За характеристикой экономических преобразований, имевших место с момента получения страной независимости, следуют четыре тематические главы, в которых рассматривается благосостояние народа, экономический рост, конкурентоспособность и система государственного управления в Казахстане.
После обзора ключевых факторов, формирующих перспективы будущего роста, в докладе говорится о первоочередных проблемах, которым будет уделено особое внимание на втором этапе КСО.
Краткое резюме
Экономика и общество Казахстана претерпели серьезные перемены с момента объявления независимости в 1991 году. Переходный период принес нестабильность и спад: к 1995 году реальный валовой внутренний продукт (ВВП) упал на 31%, инфляция достигла рекордной отметки, а 1.6 млн людей в 90-ые годы прошлого века остались без работы.
Темпы роста Казахстана с 2000 года производят впечатление, достигая, в среднем, около 8% в год в реальном выражении и способствуя созданию 2,3 млн новых рабочих мест. Период после обретения независимости ознаменовался серьезными социальными преобразованиями, которые выразились в интенсивной миграции в 90-ые годы и развитии социальной политики. В 2012 году Казахстан поставил перед собой цель войти в число 30 наиболее развитых стран мира к 2050 году.
В связи с этим, в стратегии «Казахстан-2050» определяются приоритеты экономического, социального и политического развития на среднесрочную перспективу. Это первый доклад, подготовленный в рамках комплексного странового обзора Казахстана. В нем описываются движущие силы развития в Казахстане, а также производится попытка определить факторы, ограничивающие устойчивый и сбалансированный экономический рост и повышение благосостояния граждан.
Основные выводы
После резкого падения в первые годы независимости, уровень жизни стал постепенно повышаться, хотя некоторые нефинансовые показатели все еще ниже среднего. Материальное положение заметно улучшилось, а уровень бедности значительно снизился благодаря росту доходов и созданию штатных рабочих мест, при этом уровень неравенства остался низким. В тех аспектах благосостояния, где государственные услуги играют важную роль, Казахстан показывает хорошие результаты по количественным параметрам, но уступает по качеству и эффективности. Например, начальное образование является практически всеобщим, однако средний уровень качества и итоги обучения, по-прежнему, ниже среднего. Кроме того, сфера здравоохранения все еще показывает неудовлетворительные результаты по ожидаемой продолжительности жизни, уровню смертности и распространенности основных инфекционных заболеваний. Добывающая промышленность играет важную роль в экономике Казахстана, формируя 16% ВВП.
В 2000-2005 годах нефтегазовая отрасль обеспечивала половину прироста реального ВВП, и она, по-прежнему, оказывает сильное влияние на экономику. На нефтегазовый сектор приходится около 30% ВВП, почти треть бюджетных доходов и примерно две трети экспорта. Осмотрительное управление потоком нефтегазовых доходов позволило избежать главных симптомов голландской болезни. Основная часть государственных нефтяных доходов направляется в Национальный фонд, при этом отчисления в республиканский бюджет и ассигнования в обратном направлении носят ограниченный характер. Тем не менее, крупные нефтяные потоки поставили под угрозу макроэкономическую и финансовую стабильность, посредством обширной девальвации курса валюты и нестабильности банковского сектора.
Из-за географического положения и зависимости от природных ресурсов Казахстан подвержен внешним потрясениям. Сильное воздействие на экономику оказывают колебания цен на сырьевые товары, ситуация в странах, являющихся основными торговыми партнерами (по степени важности: Европейский союз, Китай и Россия) и напряженная геополитическая обстановка.
Отсутствие выхода к морю обуславливает зависимость эффективности логистической сети от соседних государств. Взаимоотношения с Российской Федерацией, которые всегда были прочными, еще более окрепли с созданием Евразийского экономического союза в январе 2015 года. Источники роста в несырьевом секторе экономики используются не в полной мере. Доля рабочей силы в общей численности населения, достигающая почти 80%, и низкий уровень безработицы, составляющий всего лишь 4%, указывают на ограниченные возможности активизации трудовых ресурсов.
Однако производительность можно повысить, если перевести трудовые ресурсы в более продуктивные отрасли экономики, особенно из сельского хозяйства (на долю которого приходится 24% занятого населения и только 5% ВВП). Помимо этого, есть возможность увеличить приток инвестиций, которые на сегодняшний день составляют 23% ВВП, отставая от сопоставимых государств.
Страна добилась скромных успехов в диверсификации экономики, столкнувшись с многочисленными препятствиями. С 2011 года уровень занятости и производительности труда в обрабатывающей промышленности и сфере наукоемких услуг повысился, но все еще остается низким. Структура рынка ограничивает конкуренцию.
Кроме того, Казахстану необходимо ослабить нормативно-правовую нагрузку и улучшить деловой климат. Основные препятствия для развития Зависимость от полезных ископаемых делает экономику уязвимой перед угрозой внешних рисков и может сдерживать рост несырьевого сектора в будущем.
Сырьевые доходы открывают перед страной много возможностей. Однако значимость сырьевого сектора привела к формированию такой структуры экономики, которая не способствует развитию других отраслей. Сосредоточение экономического влияния в руках государства и небольшой группы частных игроков сдерживает приток инвестиций и динамику экономического развития. На долю государственных предприятий и бюджетных структур, по-прежнему, приходится от 30% до 40% ВВП.
Сочетание строгого государственного контроля над ценами на некоторых рынках, возможность государственной интервенции и ограниченная конкурентоспособность искажает ценовые сигналы и сдерживает возможности для выхода на новые рынки сбыта и развития инноваций.
Осуществление программы приватизации и принятие в 2015 году законодательства должно ограничить потенциальные сферы вмешательства государственных предприятий. Финансовый сектор, по-прежнему, слаб и недостаточно развит. Доля просроченных займов в общем кредитном портфеле составляла 26% в декабре 2014 года, однако уже в июне 2015 года упала до 10%. Банки являются основным внешним источником финансирования для предприятий, при этом кредитование частного сектора все еще слабо развито. Финансовый сектор работает в относительно сложной среде, которая характеризуется слабым верховенством права, долларизацией и, до последнего времени, напряженным режимом валютного курса.
Экологическое регулирование осуществляется недостаточно эффективно, чтобы исправить исторически сложившуюся практику чрезмерного использования природных богатств. В свою очередь, это сказывается на экологическом благосостоянии страны. Экономику в текущем состоянии отличает высокая энергоемкость и большой объем выбросов парниковых газов. Негативные экологические последствия вызывают серьезные опасения. Это связано не только с ценностью, которую несет в себе окружающая среда, но и с угрозой, которой подвергается текущая модель экономического развития.
Разросшаяся коррупция препятствует ведению бизнеса в стране и подрывает принципы меритократии и дух предпринимательства. Данная проблема затрагивает ключевые 4 государственные функции, такие как оказание государственных услуг и осуществление государственных закупок. Государство выделило борьбу с коррупцией в качестве одного из своих ключевых приоритетов и уже приняло несколько антикоррупционных мер, а также провело важные институциональные реформы.
Возможности выполнения некоторых государственных функций ограничены, а качество государственных услуг остается посредственным. Некоторые препятствия являются сугубо отраслевыми, например, практика недостаточных капиталовложений в первичную медицинскую помощь или сложность управления кадрами в сфере образования, в то время как другие имеют более широкий характер. К последним относится проблема честности и добропорядочности государственных служащих, сложность организации межведомственного взаимодействия и управления работой различных органов государственного управления.
Системе образования до сих пор не удавалось подготовить достаточное количество квалифицированных специалистов для различных отраслей экономики. Это мешает реализации имеющегося потенциала. Формирование профессиональных навыков всегда было прерогативой системы образования. Комплексный подход к формированию профессиональных навыков и управлению рабочей силой, выходящий за рамки формального образования, позволил бы учесть важность малого и среднего бизнеса, развитие новых возможностей, а также необходимость привлечения и удержания квалифицированных специалистов.
Комплексный страновой обзор Казахстана. Часть 1. Предварительная оценка.
Казахстан прошел через глубокие перемены с момента получения независимости. Общество и экономика Казахстана претерпели серьезные перемены с момента объявления независимости в 1991 году. С началом нового века годы нестабильности и спада сменились периодом стремительного экономического роста. После непродолжительного, но весьма серьезного кризиса в 2008-2009 годах, страна довольно быстро восстановилась и с тех пор развивалась хоть и медленнее, но более сбалансированно.
Кроме того, Казахстан усилил присутствие на международной арене. Государство учредило собственные экономические институты и сразу же после объявления независимости встало на путь перехода от командной экономики к рыночной. Последовавшая дестабилизация экономической ситуации привела к глубокой рецессии в 1992-1994 годах и гиперинфляции. В период с 1990 по 1995 годы ВВП упал на 36%, а в 1992 году был зарегистрирован рекордный уровень инфляции, достигший отметки 3 060%.
Во время восстановления на страну обрушились последствия российского финансового кризиса 1998 года. В результате серьезных экономических потрясений страна в 90-ые годы прошлого века потеряла 1.6 млн рабочих мест. С 2000 года развитие казахстанской экономики протекало невероятно быстрыми темпами: несмотря на значительный спад во время кризиса, средний прирост в 2000-2013 годах составил около 8% в год в реальном выражении. Это во многом обусловлено нефтегазовым сектором, поскольку добыча заметно увеличилась в период с 1998 по 2007 год, а цены почти все время держались на высоком уровне.
В период стремительного роста уровень бедности резко упал с 47% до 2% населения, а численность безработных в 2013 году сократилась до 5%. В результате тенденций, наблюдавшихся в стране после получения независимости, добывающий сектор экономики потеснил сельское хозяйство. Доля промышленности в добавочной стоимости увеличилась с 20% в 1990 году до 33% в 2010 году. Основную роль в этом сыграла отрасль недропользования, включая нефтегазовый сектор, на которую в 2010 году приходилось 20% добавочной стоимости по сравнению с 8% в 1998 году.
Помимо этого, происходил отток рабочей силы из сельского хозяйства, чья доля с 2001 по 2014 годы сократилась с 35% до 24%. Люди переходили в сферу услуг, обеспечивающую работой 56% занятого населения, и строительство, поднявшееся за десять лет с 4% до 8%. Период после обретения независимости ознаменовался серьезными социальными преобразованиями. Вследствие массовой эмиграции русских, немцев и славян, население Казахстана сократилось с 16.5 млн. человек, зарегистрированных в 1991 году, до 14.9 млн. в 2000 году.
В то же время, на этническую родину вернулось большое количество иммигрантов (оралманов), которые сильно изменили состав общества. При этом уровень рождаемости резко упал с 3.16 детей на одну женщину в 1987 году до 1.76 в 1999 году, а доля незаконнорожденных младенцев увеличилась с 13% до 26%, что свидетельствует о перестройке культурных норм. В 2000-ые годы тенденция к снижению рождаемости резко изменила направление, однако показатели стабилизировались на отметке 2.5, так и не вернувшись на прежний уровень. Аналогичным образом частично восстановился уровень регистрации браков, однако средний возраст вступления в брак, по-прежнему, увеличивается.
С момента получения независимости в стране начался процесс формирования государственности и национального самосознания под влиянием казахских символов и ценностей. Приток этнических казахов и усиление влияния казахского языка стали неотъемлемой частью данного процесса. В удачные для страны 2000-ые годы постепенно создавалось государство с упором на технократическую систему управления и производились попытки найти золотую середину между насаждением казахского языка и культуры и формированием гражданской идентичности. В деловом мире Казахстана преобладают государственные предприятия и крупные конгломераты. Приватизация в стране началась в далеком 1991 году.
Несмотря на быструю приватизацию небольших активов и предприятий, частный сектор в 1996 году обеспечивал лишь 35% валового внутреннего продукта (ВВП). На долю государственных предприятий и бюджетных структур, по-прежнему, приходится от 30% до 40% ВВП. Более того, первая волна приватизации привела к образованию крупных фирм, возглавляемых влиятельными бизнесменами, которые впоследствии расширили сферу деятельности и сформировали диверсифицированные холдинговые компании.
Структурные факторы роста
Экономическая история Казахстана с момента объявления независимости была подвержена влиянию внешних сил, которые продолжают формировать перспективы 7 дальнейшего развития. Начиная с 1998 года, когда цены на нефть достигли исторического минимума (ниже 20 долларов США), темпы роста добычи нефти в Казахстане ускорились и за следующие десять лет выросли в семикратном размере, прежде чем снова упасть в разгар финансового кризиса 2007/2008 года. В будущем усилится воздействие географического положения страны и ключевых структурных факторов. Отсутствие выхода к морю обуславливает зависимость эффективности логистической сети от соседних государств.
Однако, экономический подъем, наблюдающийся в Китае с 1990 года, а также крупные региональные и трансконтинентальные проекты, такие как Евразийский таможенный союз и Новый шелковый путь, открывают новые возможности для развития Казахстана. Геополитические факторы могут оказать серьезное влияние на экономическое развитие страны в будущем. Прочные торговые связи с Россией окрепли с созданием Евразийского экономического союза (ЕЭС) в январе 2015 года. Этот шаг способен активизировать региональную торговлю, но в то же время усиливает уязвимость и зависимость Казахстана от экономической ситуации в России.
Ценовая конкурентоспособность пострадала от обесценивания российского рубля, что привело к расширению ценового коридора (диапазона), в котором на тот момент было допущено колебание тенге (KZT). Более того, около 50% казахстанского экспорта направляется в страны Европейского союза, при этом большинство товаров идет через Россию, а значит, может стать жертвой торговых споров между ней и ЕС. Рассматривая восточное направление торговых потоков, следует отметить, что торговля с Китаем процветает (объем ненефтяного экспорта увеличивается примерно на 20% в год), а экономический рост Китая в 2000-ые годы сыграл важную роль в поддержании высоких экспортных цен на сырьевые товары.
Однако, экономический спад в Китае ведет к снижению цен и спроса на природные ресурсы, замедляя рост экспорта из Казахстана. В Казахстане сложилась уникальная демографическая ситуация, которая в среднесрочной перспективе может отрицательно сказаться на ряде показателей благосостояния.
По прогнозам, к 2020 году доля неработающего населения увеличится с 46% до 55% или даже 60% и задержится на этой отметке на довольно долгое время (по оценкам ООН, до 2100 года). Это связано с массовой миграцией населения в начале 90-ых годов. Немногочисленная группа лиц, рожденных в этот период, придет на рынок труда как раз тогда, когда поколение, появившееся на свет во время послевоенного всплеска рождаемости, выйдет на пенсию, вызвав рост коэффициента демографической нагрузки.
Однако по мере достижения рабочего возраста новыми поколениями казахстанцев постепенное демографическое старение населения будет компенсироваться, а коэффициент стабилизируется. Резкое увеличение доли неработающих людей за счет лиц старшего поколения в конце 2010-ых годов может вызвать проблемы, если принять во внимание неоднозначные показатели системы здравоохранения. Отраслевая структура роста и дальнейший характер существенных региональных расхождений зависят от того, будет ли и далее усиливаться роль Астаны и Алматы как основных центров роста, или же рост будет более диверсифицированным в географическом отношении.
Низкий уровень производительности труда в сельском хозяйстве, наряду со слабой внутренней миграцией и урбанизацией, повышает вероятность того, что отток населения из сельской местности в город ускорится, если резко увеличится продуктивность сельского хозяйства или городского перерабатывающего сектора и сферы услуг. Формирование новых центров роста в городах второстепенного значения поможет диверсифицировать экономику, однако такой вариант развития событий зависит от степени технологической сложности развиваемых отраслей.
Человеческий капитал – источник основных конкурентных преимуществ Казахстана, так как местная рабочая сила имеет более высокий уровень образования, чем в сопоставимых государствах. Имея 15 лет обучения, средний рабочий в Казахстане получает более основательное образование, чем в странах из ориентировочной группы.
Независимо от того, какое решение будет принято: внедрять широкий ряд производств для борьбы с деиндустриализацией, искать высокотехнологичные ниши применения человеческого капитала 8 или наращивать объемы в сфере услуг (финансовые и другие услуги) на территории одного региона и за его пределами – залогом успешной реализации стратегии всегда будет качество и приспособленность человеческого капитала.
Цели, задачи и стратегия Казахстана на 2050 год
Основываясь на достижениях последних 15 лет, власти Казахстана в 2012 году поставили перед страной важную цель - войти в число 30 наиболее развитых государств мира к 2050 году. Если принять во внимание недавние показатели экономического роста в Казахстане, эта задача вполне выполнима. В связи с этим в стратегии «Казахстан – 2050» определяются приоритеты экономического, социального и политического развития. Об успехах можно будет судить не только по уровню ВВП на душу населения, но и по благосостоянию граждан, а также преобразованиям в экономике и обществе. В рамках первого этапа комплексного странового обзора ОЭСР организовала в Астане семинар, чтобы узнать, каким участники (представители министерств, НИИ, частного сектора и науки) видят будущее.
Образ Казахстана в 2050 году
В декабре 2012 года Президент Нурсултан Назарбаев представил свое видение Казахстана в 2050 году и стратегию, которая должна лечь в основу государственного планирования. В январе 2014 года президент озвучил план достижения поставленных целей в послании «Казахстанский путь - 2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее». К 2050 году в Казахстане планируется построить «общество на основе сильного государства, развитой экономики и возможностей всеобщего труда». В 2050 году казахстанцы должны стать «обществом образованных, свободных людей, говорящих на трех языках. Они – граждане мира. Они путешествуют. Они открыты новым знаниям. Они трудолюбивы. Они – патриоты своей страны». «Казахстан 2050 года - это... государство с сильной экономикой, где все делается для человека. Где лучшее образование, лучшее здравоохранение. Где царят мир и спокойствие. Где граждане свободны и равны, а власть справедлива. Где действует верховенство закона». «Главная цель - к 2050 году войти в число 30-ти самых развитых государств мира».
Смысл, вложенный в слово «развитый», не конкретизирован, однако речь идет, безусловно, о многогранном процессе, так как развитую страну отличают принципиально «новые условия жизни народа». Данная цель тесно связана с множеством задач, некоторые из которых измеримы и затрагивают экономику (в том числе целевые показатели темпов роста ВВП и ВВП на душу населения), ее структуру и социальный сектор – начиная с урбанизации и заканчивая продолжительностью жизни, безопасностью, миром и стабильностью.
В январе 2014 года Президент отметил высокие показатели инвестиций, научных разработок и производительности труда, долю малых и средних предприятий (МСП) в экономике, а также уровень жизни в странах ОЭСР в числе «базовых ориентиров Казахстана» на пути к 2050 году.
В послании 2012 года Нурсултан Назарбаев перечислил семь первостепенных целей:
- Дальнейшее развитие и укрепление государственности
- Переход на новые принципы экономической политики
- Всесторонняя поддержка предпринимательства – ведущей силы национальной экономики
- Формирование новой социальной модели
- Создание современных и эффективных систем образования и здравоохранения
- Повышение ответственности, эффективности и функциональности государственного аппарата
- Выстраивание адекватной международной и военной политики, отвечающей новым вызовам
Поднятые на встрече темы соответствуют тем, что изложены в долгосрочной стратегии развития страны. Помимо экономических аспектов (экономическая модернизация, диверсификация торговли, уровень дохода, инфраструктура, развитие технологий и сельское хозяйство), на семинаре были затронуты вопросы социального развития (образование, население, здравоохранение и здоровый образ жизни, социальная интеграция), устойчивого развития («зеленая» экономика) и институциональной структуры (эффективность работы государственных учреждений, культура).
Казахстан принял стратегический и иерархический подход к планированию, предусматривающий составление отраслевых и территориальных планов развития на основе долгосрочных целей. На верхней ступени стоит долгосрочная стратегическая концепция «Казахстан - 2050», при этом положения предыдущей стратегии («Казахстан - 2030») остаются в силе.
Второй уровень занимают десятилетние стратегические планы развития. Текущий стратегический план развития до 2020 года был принят в рамках стратегии «Казахстан - 2030». Такие планы предусматривают измеримые целевые показатели и предполагают оценку результатов в середине и конце периода реализации. Третий уровень представлен отраслевыми программами. Некоторые из них получают приоритетное значение и статус государственных программ.
Разработанная ОЭСР методика комплексного странового обзора (КСО) состоит из серии интерактивных семинаров, которые дают возможность обсудить конкретные проблемы и обеспечить актуальность и применимость предлагаемых рекомендаций. При этом используются методы стратегического прогнозирования, подчеркивающие важность интерактивных процессов и предполагающие, что будущее зависит от решений, принятых сегодня. Таким образом, эксперты могут познакомиться с различными точками зрения и надеждами, которые участники возлагают на свою страну. Первый семинар в рамках Комплексного странового обзора Казахстана прошел 9 декабря 2014 года в г.Астане при поддержке Министерства национальной экономики РК. На семинаре «Казахстан: видение и вызовы» собралось почти 40 участников, представляющих министерства, научно-исследовательские институты, частный сектор и научное сообщество. Первая сессия была посвящена целям развития Казахстана и планам на будущее. Разбившись на небольшие группы, участники подготовили истории о жизни граждан в 2050 году, когда Казахстан станет одной из десяти наиболее развитых стран в мире.
В представленных историях, в основном, поднимались темы, соответствующие долгосрочным целям Казахстана, а именно стратегиям «Казахстан - 2030» и «Казахстан - 2050»: экономическая модернизация, особенно в том, что касается сельского хозяйства и диверсификации, а также устойчивое развитие и охрана окружающей среды. Кроме того, большинство групп упомянули доступ к здравоохранению, культуру и здоровый образ жизни, в то время как в некоторых историях фигурировали также современные технологии, связь и инфраструктура.
На второй сессии была затронута важность внешних условий для развития Казахстана. Наиболее уязвимыми аспектами были признаны зависимость от нефтегазового сектора и изменение климата. Участники также подчеркнули геополитические риски, связанные с кризисом в Украине, региональный терроризм и торговлю наркотиками. При этом наибольшим потенциалом, по их мнению, обладают интеграция на мировые рынки и институциональная структура.
На семинаре было выявлено несколько проблем, которые могут помешать Казахстану реализовать его цели развития. Серьезным препятствием является доступ к качественному образованию и здравоохранению. Участники подчеркнули недостаток хорошего образования и низкую оплату труда работников данной сферы, коррупцию и значительные различия между регионами. Помимо этого, было признано, что несоблюдение здорового образа жизни может сказаться на здоровье населения. Зависимость от добычи полезных ископаемых, отсутствие деловой культуры, сложность получения финансирования и недостаток НИОКР также мешают формированию диверсифицированной и стабильной экономики.
Дополнительным сдерживающим фактором является стоимость экологически чистых технологий, отсутствие уверенности в их эффективности и неопределенная доходность инвестированного капитала. И наконец, большую пользу в достижении целей стратегии «Казахстан - 2050» принесет совершенствование институциональной структуры и искоренение коррупции.
Долгосрочная стратегия развития Казахстана содержит мощный посыл в направлении зеленой экономики. В 2013 году Казахстан принял Концепцию по переходу Республики Казахстан к «Зеленой экономике». В данном стратегическом документе определены задачи для нескольких отраслей на 2020, 2030 и 2050 годы (водные ресурсы, сельское хозяйство, энергоэффективность, энергетика, загрязнение воздуха и водопотребление). Несмотря на то, что концепция была принята после представления стратегии «Казахстан - 2050», она будет реализована посредством включения ее положений в стратегические и отраслевые программы, и потому является ключевым долгосрочным стратегическим документом.
Краткий обзор и основные результаты
Значительное повышение уровня благосостояния в Казахстане с 2000 года Понятие благосостояния довольно широкое и включает в себя множество аспектов, начиная с материального положения и заканчивая различными параметрами качества жизни. Для того, чтобы отразить всю многогранность данной концепции, уровень благосостояния в настоящем докладе измеряется по модели «Как жизнь?» (How’s life), разработанной для стран ОЭСР и скорректированной с учетом специфики государств с развивающейся экономикой. После резкого падения в первые годы независимости, уровень жизни стал постепенно повышаться, хотя некоторые показатели все еще ниже среднего. Материальное положение улучшилось, а уровень бедности значительно снизился благодаря росту доходов и, в частности, созданию штатных рабочих мест, а также проведению грамотной политики в области оплаты труда.
Субъективная удовлетворенность качеством жизни тоже повысилась по сравнению с 2005 годом, а неравномерность распределения доходов сократилась (коэффициент Джини упал до 0.28). Тем не менее, сохраняются серьезные различия между регионами, а также между городами и сельской местностью. Улучшилась ситуация по большинству рыночных аспектов благосостояния, наряду с такими количественными показателями, как численность учащихся и доступ к здравоохранению.
Однако, качество государственных услуг остается низким по сравнению с другими государствами. В частности, результаты работы системы образования и здравоохранения пока не соответствуют тому, чего можно было бы ожидать от страны с аналогичным уровнем дохода на душу населения. Субъективные оценки общего уровня жизни стали более оптимистичными в отличие от восприятия некоторых параметров благосостояния, особенно состояния жилищно-коммунального хозяйства или здравоохранения, которые пока ниже уровня, отмечаемого в сопоставимых государствах.
В тех аспектах благосостояния, где государственные услуги играют важную роль, Казахстан показывает хорошие результаты по исходным ресурсам и количеству, но уступает по качеству и эффективности. Начальное образование стало практически всеобщим, однако средний уровень качества, по-прежнему, невысок. Результаты работы системы образования, в том числе определяемые на основании Международной программы оценки образовательных достижений учащихся (PISA), остаются ниже среднего. Кроме того, несмотря на недавнее улучшение ключевых показателей, таких как уровень материнской и детской смертности и оказание медицинской помощи государственными учреждениями здравоохранения, которые бесплатно предоставляют ряд медицинских услуг, сфера здравоохранения все еще показывает неудовлетворительные результаты по ожидаемой продолжительности жизни, уровню смертности и распространенности основных инфекционных заболеваний, в том числе туберкулеза.
Изменение социальной модели и ряд сопутствующих проблем
Модель социальной защиты населения все дальше уходит непосредственно от защиты, поощряя индивидуальную ответственность граждан. С 1998 года пенсионная система из распределительной превратилась в накопительную. В настоящее время социальное обеспечение состоит из трех основных компонентов: гарантированные выплаты, обязательная 11 и добровольная часть. Финансирование денежных пособий малоимущим группам населения было урезано за счет увеличения выплат определенным категориям граждан независимо от уровня дохода, например лицам с ограниченными возможностями, многодетным семьям и семьям, потерявшим кормильца.
Помимо этого, рассматривается реформа системы здравоохранения, предполагающая переход от бюджетного финансирования к страховым взносам. На сегодняшний день система помощи малоимущим слоям населения играет незначительную роль в борьбе с неравенством. Бюджетная политика и государственные трансферты обеспечивают сокращение неравенства в Казахстане на 7% по сравнению с 29% в странах ОЭСР.
Улучшение ситуации в 2000-ых годах во многом связано с рыночными доходами: создание штатных рабочих мест ускорилось, благодаря чему снизился уровень безработицы, а политика в области оплаты труда способствовала повсеместному росту доходов. Для формирования общества равных возможностей потребуется повысить эффективность социальной защиты и социального обеспечения. Сохраняются серьезные региональные расхождения по уровню дохода и ряду других составляющих благосостояния. Это особенно касается оказания медицинской помощи.
Принимая во внимание относительно высокий уровень обращения за платными медицинскими услугами по сравнению с сопоставимыми государствами, существует риск предвзятого подхода к обслуживанию пациентов. Система образования включает несколько уровней, при этом качество получаемого образования на каждой ступени серьезно варьируется. В целом, в сложившейся социально-экономической ситуации результатам обучения придается не такое значение, как в большинстве стран- участниц PISA. Равенство предоставления образовательных услуг сильно зависит от меритократических критериев приема в элитные школы, доступ в которые затрудняет коррупция.
Добывающая промышленность, в частности, нефтегазовый сектор – важный фактор экономического благополучия Казахстана Нефтегазовый сектор был главной движущей силой экономического роста в начале века, однако, в настоящее время его значение ослабевает. В 2000-2005 годах нефтегазовая отрасль обеспечивала половину прироста ВВП. Толчком этому послужила совокупность факторов, а именно значительное увеличение добычи в 1998 году, сильная девальвация тенге в 1999 году и рост цен на нефть. Однако, в 2007 году добыча нефти стабилизировалась, и с середины 2000-ых годов определяющую роль в экономике страны стал играть несырьевой сектор.
На добывающую промышленность, по-прежнему, приходится значительная доля добавленной стоимости и основная часть экспорта и иностранных инвестиций. Это означает, что необходимые условия для диверсификации экономики пока не сложились. Нефтегазовый сектор обеспечивает около 30% ВВП, почти треть бюджетных доходов и примерно две трети экспорта. Сам экспорт имеет весьма концентрированную структуру: 70% всего объема формируется за счет пяти основных товаров (и все они производятся организациями добывающей промышленности).
Помимо этого, добывающая промышленность лидирует по объему прямых иностранных инвестиций (более 50% в 2010-2014 годах и 70-80% до 2008 года). В целом, взвешенное управление потоками, связанными с нефтяными доходами, позволило избежать главных симптомов голландской болезни. Основная часть государственных нефтяных доходов (9.9% ВВП или все государственные доходы от нефтяного сектора размере 11.4% ВВП в 2012-2014 годы) направляется в Национальный фонд и стерилизуется.
Перечисления в республиканский бюджет и ассигнования в обратном направлении носят ограниченный характер, что позволяет, в значительной мере, защитить государственные средства от нестабильности нефтегазовых доходов. Как следствие, Казахстан был хорошо подготовлен к потрясениям переходного периода. Так, в ответ на кризис в 2009 году властями был реализован один из крупнейших (по отношению к ВВП) пакетов мер по стимулированию экономики.
Тем не менее, крупные нефтяные потоки в прошлом уже ставили под угрозу макроэкономическую и финансовую стабильность, при этом наиболее слабым местом оказались валютный курс и финансовый сектор. Денежная политика направлена на поддержание стабильности цен. Прежде чем отпустить тенге в августе 2015 года, власти осуществляли жесткое регулирование валютного курса, которое ограничивало краткосрочные колебания. Однако в феврале 2009 года и позже в феврале 2014 года это привело к внезапной девальвации тенге по отношению к доллару на 18%. Неуверенность в сроках и возможных масштабах дальнейшей девальвации сказывалась на деловом климате страны. Переход к плавающему валютному курсу позволит решить эту проблему.
В то же время, в ближайшем будущем данная мера способна привести к нестабильности национальной валюты и финансового сектора. Стремительный рост, обеспеченный нефтегазовым сектором, стимулировал значительный приток средств в банковскую систему, что привело к образованию пузыря на рынке недвижимости и, в конечном счете, к банковскому кризису. Его последствия пока не удалось полностью преодолеть, так как на конец 2014 года просроченные займы, по-прежнему, составляли 26% всех банковских кредитов, но уже к середине 2015 года упали до 10%.
Экономика все еще сильно зависит от природных ресурсов, обусловливая подверженность внешним рискам, особенно в текущей геополитической обстановке. Приток прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в недавнем прошлом был тесно связан с добычей полезных ископаемых. Более того, преобладание сырьевых товаров в структуре экспорта делает страну уязвимой перед угрозой внешних потрясений и свидетельствует об упущенной возможности продвижения по цепочке добавленной стоимости.
Помимо этого, вес добывающей промышленности в экономике страны указывает на необходимость уделить больше внимание экологическим рискам. Экономика в текущем состоянии характеризуется высокой энергоемкостью и большим объемом выбросов парниковых газов. Характер экономического роста в прошлом привел к возникновению серьезных экологических рисков, которые угрожают жизнеспособности текущей модели и достижению целей экономической политики и благосостояния.
Для того, чтобы обеспечить приемлемые темпы развития сельского хозяйства, потребуется обеспечить более грамотное управление ограниченными водными ресурсами и растущим объемом промышленных отходов. Загрязнение воздуха в крупных городских центрах способно негативно сказаться на показателях здравоохранения и привлекательности страны для иностранных специалистов.
Недостаточное использование источников роста в несырьевом секторе экономики
Последнее время производительность труда стабильно росла, однако все чаще появляются признаки того, что основные движущие силы роста исчерпали себя. В 2003-2013 годах средняя производительность труда увеличилась на 50%. Основным фактором роста ВВП в 2000-ые годы был прирост совокупной факторной производительности, который замедлился после кризиса. В результате страна может оказаться в ловушке среднего дохода. Когда цены на сырье резко подскочили, остальные товары и услуги стали менее конкурентоспособными на международном уровне. Заработные платы тоже выросли и теперь, в целом, соотносятся с уровнем производительности. Для того, чтобы сохранить ценовую конкурентоспособность, являющуюся важным фактором будущей диверсификации, рост заработных плат не должен опережать показатели производительности труда.
В стране отмечается высокий коэффициент использования рабочей силы, однако производительность труда можно повысить, если перевести трудовые ресурсы в более продуктивные отрасли экономики. Доля рабочей силы в общей численности населения, достигающая почти 80%, соответствует ситуации в развитых странах, а низкий уровень безработицы, составляющий всего лишь 4%, указывает на ограниченные возможности активизации трудовых ресурсов. Однако основная часть занятого населения сосредоточена в наименее продуктивных отраслях, особенно в сельском хозяйстве, на долю которого приходится 24% рабочей силы и только 5% ВВП. Перевод работников в более продуктивные отрасли позволит повысить ВВП на душу население примерно на 30%, но чтобы достичь уровня стран ОЭСР, потребуется дополнительно увеличить этот показатель более чем на 100%.
Для долговременного повышения производительности необходимы дополнительные инвестиции. С 2010 года уровень инвестиций упал и сейчас составляет 23% ВВП. Поскольку Казахстан отстает от развитых стран по запасам капитала, для поддержания конкурентоспособности, не говоря уже о повышении, потребуется значительный приток государственных, частных и иностранных инвестиций. Недостаточный доступ к внешним источникам финансирования препятствует развитию частного сектора.
Скромные успехи и многочисленные проблемы диверсификации
С 2010 года положительные сдвиги в обрабатывающей промышленности и сфере наукоемких услуг, во многом, способствовали росту экономики, однако масштабы обрабатывающей промышленности, по-прежнему, невелики. На нее приходится около 5% занятого населения и 11% ВВП. Это относительно низкие показатели по сравнению с развивающимися и развитыми ресурсообеспеченными странами. С 2011 года уровень занятости и производительности труда в обрабатывающей промышленности и сфере наукоемких услуг, включая информационно-коммуникационные, финансовые и профессиональные услуги, повысился. Производительность труда значительно выросла в некоторых отраслях транспортного машиностроения, химической и нефтехимической промышленности. Однако ускорение темпов роста производительности труда в крупнейших в процентном отношении к ВВП отраслях играло определяющую роль с 2010 года.
Макроэкономические последствия стремительного роста за счет ресурсного сектора усложняют дальнейшую диверсификацию экономики. Увеличение расходов внутри страны, благодаря высоким нефтяным доходам, вызвало рост в сфере услуг, которая в 2000-ые годы обгоняла обрабатывающую промышленность, ослабив привлекательность некоторых отраслей несырьевого сектора. Нестабильность реального валютного курса повышает рискованность инвестиций в товарные отрасли и может свести на нет макроэкономические меры по стимулированию диверсификации.
Неэффективная реализация отраслевых программ может оказать сдерживающее влияние на конкурентоспособность и диверсификацию в будущем. Стратегия «Казахстан-2050» предусматривает приоритетные направления диверсификации, работа по которым будет вестись на основе отраслевых программ. В прошлом промышленная политика имела ограниченный успех. Так или иначе, принимавшихся мер был недостаточно, чтобы сделать страну более устойчивой к внешним потрясениям к концу 2000-ых годов, так как цели многих проектов, которые осуществлялись в рамках промышленной политики, так и не были достигнуты. Доминирующее положение на рынке занимают государственные предприятия и крупные конгломераты, ограничивая конкурентоспособность и оспоримость.
В 2013 году под контролем Фонда национального благосостояния «Самрук-Казына», учрежденного в целях повышения конкурентоспособности и обеспечения стабильности национальной экономики, находились активы, соответствовавшие примерно половине ВВП. На долю государственных предприятий приходится 30-40% ВВП. В результате первой волны приватизации появились серьезные игроки, решительно настроенные пережить период реформ и надолго задержаться на рынке. Была объявлена новая волна приватизации, однако ее успеху мешают проблемы прозрачности и недостаточно развитый местный рынок капитала. В целом, в Казахстане есть все возможности, чтобы ослабить нормативно-правовую нагрузку и улучшить деловой климат. Интерес к некоторым рынкам может быть ослаблен из-за порой непрозрачных и непредсказуемых нормативно-правовых требований и механизмов ценового регулирования.
Несмотря на то, что Казахстан показывает хорошие результаты по ряду аспектов делового климата, ситуацию с выдачей разрешений на строительство, внешней торговлей и подключением электроэнергии следует улучшить.
Более того, считается, что в стране широко распространена коррупция. Риски финансового сектора препятствуют развитию частного сектора. Банковское кредитование находится на низком уровне, что отрицательно сказывается на возможности некоторых предприятий получить финансирование. Банки являются основным внешним источником финансирования, однако кредит или кредитная линия есть лишь у 19% организаций. Местный рынок фондовых акций и облигаций развит в недостаточной мере, сужая круг альтернативных источников финансирования для предприятий. Несмотря на высокий уровень образовательной подготовки, у работников некоторых отраслей экономики Казахстана наблюдается нехватка профессиональных навыков.
Средняя продолжительность обучения, составляющая более десяти лет, практически соответствует уровню стран ОЭСР. Тем не менее, предприятия, особенно крупные производители, жалуются на отсутствие у сотрудников определенных навыков, что препятствуют дальнейшему росту. Судить об успехах стратегии, призванной повысить качество образования и обеспечить трудовые ресурсы необходимыми профессиональными навыками, пока рано.
Государственная деятельность все еще характеризуется коррупцией и ограниченным государственным потенциалом
Существует мнение, что разросшаяся коррупция затрагивает ключевые процессы государственного управления, в том числе государственные закупки. Международные организации, проводившие экспертные оценки, сходятся с гражданами и предприятиями во мнении, что коррупция широко распространена в стране. Двое из трех казахстанцев полагают, что взяточничество глубоко проникло в систему государственного управления, и называют его основным препятствием для ведения бизнеса в стране. Наиболее коррумпированным процессом считаются государственные закупки, на долю которых приходится 43% бюджетных расходов. Это ограничивает эффективность реализации государственных стратегий в ряде областей, в том числе в обеспечении соблюдения природоохранных норм. Потенциал государственных органов остается низким, несмотря на многочисленные усилия, предпринимаемые в данной области.
Ограниченность выражается в посредственных показателях, которые демонстрирует ряд ключевых государственных услуг в области здравоохранения, образования и жилищно-коммунального хозяйства, особенно если речь идет о качестве. Кроме того, недостатки проявляются в неэффективной реализации некоторых стратегических планов, которые произвели гораздо меньший эффект, чем планировалось. В стране проводятся реформы, затрагивающие как исходные характеристики государственного управления, в частности преобразования, направленные на повышение профессионализма государственных служащих и укрепление принципов меритократии на государственной службе, так и процессы, включая программно-целевое планирование бюджета и введение различных инструментов электронного правительства, призванных усилить прозрачность государственного управления.
Основные препятствия для развития
В стратегии «Казахстан-2050» и ряде других государственных документов, таких как Концепция по переходу Республики Казахстан к «зеленой экономике» предусмотрен ряд амбициозных долгосрочных целей. В связи с этим, в данном докладе оцениваются успехи страны по целому ряду показателей и подчеркиваются причины неудовлетворительных результатов. По итогам проведенного анализа удалось выделить семь препятствий, которые могут сдерживать повсеместный и сбалансированный рост в настоящее время и в будущем. Эти препятствия зачастую носят межотраслевой характер и потому оказывают существенное влияние на динамику экономического развития. Зависимость от полезных ископаемых делает экономику уязвимой перед угрозой внешних потрясений и может сдерживать рост несырьевого сектора в будущем. Вес добывающей промышленности в национальной экономике объясняет сложность диверсификации.
Казахстану удалось избежать непосредственного воздействия обилия полезных ископаемых, которое может оказываться на обменный курс и стабильность государственных доходов. Сырьевые доходы открывают перед страной много возможностей, позволяя ей поддерживать низкие налоговые ставки и направлять средства на долгосрочные капиталовложения или контрциклические цели. Однако значимость сырьевого сектора, как фактора экономического роста, источника государственных доходов и важной составляющей обменного курса, привела к формированию такой структуры экономики, которая служит интересам крупных представителей добывающей промышленности и не способствует развитию других отраслей.
Задача Казахстана заключается в том, чтобы найти наиболее грамотный вариант использования имеющихся природных богатств, который поможет сформировать диверсифицированную и устойчивую экономику в долгосрочной перспективе. Сосредоточение экономического влияния в руках государства и небольшой группы бизнес организаций сдерживает приток инвестиций и динамику экономического развития. Сочетание строгого государственного контроля над рядом цен, возможность государственной интервенции и ограниченная конкурентоспособность на ключевых рынках искажает ценовые сигналы и ограничивает возможности для выхода на новые рынки сбыта и развития инноваций.
Считается, что коррупция широко разрослась и затрагивает важнейшие государственные функции, в том числе государственные закупки, ослабляя конкурентный потенциал рынка. Более подробный анализ регулирующих функций государства на основных рынках пролил бы свет на возможность стимулирования роста несырьевого сектора экономики за счет развития конкуренции, а также на механизмы, ограничивающие оспоримость рынка. Финансовый сектор, по-прежнему, слаб и недостаточно развит. Несмотря на попытки Национального банка Республики Казахстан (НБ РК) урегулировать последствия банковского кризиса 2008 года, доля просроченных займов, по-прежнему, вызывает беспокойство. В декабре 2014 года доля просроченных займов в общем кредитном портфеле составляла 26%, а в конце июня 2015 года упала до 10%.
Банковский сектор является основным внешним источником финансирования предприятий, которые неизменно называют доступность капитала серьезным препятствием для развития. Действительно, объем внутреннего кредитования частного сектора в Казахстане, составляющий около 40%, гораздо ниже мировых показателей. Недостаточно развитый финансовый сектор ограничивает инвестиционный потенциал. Значительный приток капиталовложений позволил бы модернизировать технику и технологии, оказав положительное влияние на производительность труда и экологические аспекты экономического роста. Финансовый сектор работает в достаточно сложной среде, которая характеризуется слабым верховенством права, долларизацией и напряженным режимом валютного курса.
Переход к свободно плавающему курсу в августе 2015 года может укрепить целевое регулирование инфляции, однако создаст дополнительные трудности для финансового сектора, учитывая все еще сильную долларизацию. Управление финансовым сектором должно носить соответствующий характер, при этом допускается образование различных институтов и механизмов, включая небанковских финансовых посредников, 16 поставщиков микрокредитования и других участников рынка, отвечающих разнообразным потребностям.
Экологическое регулирование недостаточно эффективно, чтобы изменить сложившуюся практику чрезмерного использования природных богатств. Это сказывается на экологическом благосостоянии в стране. Негативные экологические последствия вызывают серьезные опасения. Это связано не только с ценностью, которую несут в себе чистый воздух и вода, но и с угрозой, которой подвергается модель экономического развития, сильно зависящая от добывающей промышленности, и некоторые целевые показатели 2050 года. Планы по увеличению объемов сельскохозяйственного производства и повышению производительности будет особенно сложно реализовать, учитывая проблему нехватки воды и качества воды. Неудовлетворительное качество воды и воздуха, высокую энергоемкость и выбросы парниковых газов можно объяснить рядом причин, в числе которых нерациональное управление природными ресурсами в прошлом. Кроме того, это свидетельствует о непродуманности природоохранного законодательства и недостатках в его реализации. Оптимизация стимулов и механизмов защиты окружающей среды, а также грамотное управление природными богатствами позволит ускорить рост в сфере экологических услуг и в других отраслях экономики. Так, обеспечение соответствия строгим стандартам качества открывает возможности для внешней торговли.
Разросшаяся коррупция, затрагивающая многочисленные государственные функции, препятствует ведению бизнеса в стране и подрывает принципы меритократии и дух предпринимательства. Государство выделило борьбу с коррупцией в качестве одного из своих ключевых приоритетов и уже приняло несколько антикоррупционных мер, а также провело важные институциональные реформы. Проблема действительно стоит довольно остро, потому что коррупция не только охватила ключевые государственные функции, такие как государственные закупки, но также проникла в сферу государственных услуг и в рыночное взаимодействие между предприятиями и общественностью.
Вопросы государственного управления занимают важное место в сотрудничестве между Казахстаном и ОЭСР, в частности в Страновой программе по Казахстану. Возможности реализации некоторых государственных функций ограничены. Слабый государственный потенциал сказывается на эффективности механизма планирования. Некоторые ограничения являются сугубо отраслевыми, например, недостаток капиталовложений в первичную медицинскую помощь или сложность управления кадрами в сфере образования, в то время как другие имеют более широкий характер.
К последним относится неудовлетворительное межведомственное взаимодействие, разная эффективность работы республиканских и областных органов, а также проблема честности и неподкупности представителей государственного сектора. Отраслевые меры, принимавшиеся в прошлом, не выполнили возложенных на них задач или были не до конца реализованы. Все это приобретает особую важность в свете других выявленных недостатков. Системе образования до сих пор не удавалось подготовить достаточное количество квалифицированных специалистов для различных отраслей экономики.
Это препятствовало реализации имеющегося потенциала. Формирование профессиональных навыков всегда было прерогативой системы образования. Внимание вопросам несоответствия квалификации стало уделяться лишь недавно, особенно в связи с последними преобразованиями в сфере ПТО. Комплексный подход к формированию профессиональных навыков и управлению рабочей силой, выходящий за рамки формального образования, позволил бы учесть важность МСБ и новых возможностей, отсутствие которых может привести к непрерывному росту городского неформального сектора.
Стратегия подготовки квалифицированной рабочей силы могла бы включать важные для привлечения и удержания талантливых специалистов аспекты и отчасти решить проблему несимметричности международной миграции в Казахстане.
