Уже 26 марта вступит в силу закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственной службы». До серьезных кадровых изменений на левом берегу и других «левобережных» территорий осталось совсем немного. О том, что произойдет сразу после Наурыза, рассказал Exclusive.kz председатель Агентства по делам государственной службы Алихан Байменов.
— Алихан Мухамедьевич, как, на Ваш взгляд, административная реформа соотносится с нашим менталитетом?
— В мире есть разные модели государственных служб, и они зависят от классификационного признака. По принципу продвижения развитые страны разделяют госслужбу на карьерную и позиционную. Карьерные – это когда человек поступает извне системы, только на низшие должности и продвигается внутри. Позиционные — это когда человек соответствующей квалификации может по конкурсу поступать на любые административные должности. Например, в США и Великобритании больше придерживаются позиционной системы, в Германии и Японии больше развиты карьерные системы.
Что касается «Корпуса А», то в развитых странах система называется the Senior Executive Service. Такие позиции были выделены практически во всех развитых странах. В ходе эволюции первыми начали Соединенные Штаты еще в 80-ых годы. Они пришли к выводу, что отбор, собеседование, тестирование – это хорошо, но есть должности, где требуются дополнительные навыки – компетенции. Это, например, руководители крупных подразделений госслужбы, где требуется не просто знание законов, но и умение формулировать мысль, умение планировать, организовывать труд коллектива, умение вырабатывать решения на базе экспертного анализа. Рядовые госслужащие это, как правило, экспертиза. А у человека, принимающего решение, всегда есть дилемма – либо принять решение сейчас, либо тратить еще время на получение дополнительной информации. Потому были выделены старшие должностные лица из числа карьерных госслужащих.
Дальше эволюция пошла разным путем: в некоторых странах ограничились уровнем директоров департаментов, а в некоторых странах, в большинстве, дошли до уровня руководителя аппарата, либо статс-секретаря, до перманентного заместителя министра, (permanent deputy minister, как они называют). Эти люди обеспечивали преемственность аппарата, имели необходимые опыт и навыки, и они оставались на службе при смене министра или другого политического госслужащего. Есть совсем крайние формы, как в Канаде, где политики, их советники и заместители должны работать больше с обществом и парламентом по разъяснению своей политики.
Мы до такого еще не дошли, но, когда в 2007 году ввели должность ответственного секретаря, подразумевалось, что это будет человек, который будет обеспечивать стабильность и преемственность. С учетом накопленного за пять лет опыта они сыграли свою роль. Нынешний указ, который вступит в силу одновременно с изменением закона, еще больше закрепляет полномочия и выводит ответственного секретаря из категории политических госслужащих. Таким образом, у нас получается, что вершина карьеры рядового госслужащего – это ответственный секретарь на центральном уровне, заведующие отделами канцелярий премьер-министра, аппаратов Мажилиса, Сената, и на областном уровне руководители аппарата. К ним будут предъявляться требования. Для того, чтобы организовать работу госаппарата, он должен знать ее изнутри.
Заместителем министра и министром, как показывает мировая практика, могут назначить человека, который и не работал. И в разных странах не возникает вопросов, почему врач стал, например, министром обороны, а военный стал министром здравоохранения. Потому что политическое назначение во всем мире базируется на доверии и уверенности в том, что этот человек сможет доходчиво объяснить людям, обеспечить социальную поддержку, доходчиво объяснить парламенту свои задачи для того, чтобы обеспечить бюджет и прохождение законов. Вот его миссия в развитых странах. Мы, постепенно эволюционируя, идем в эту сторону. Но, понятно, либо Парламент, который избирается народом, либо Глава государства, который избран всенародно, рассчитывают, что все эти политические назначенцы обеспечат уровень социальной поддержки. А они базируются, в свою очередь, на экспертизе, консультациях, анализе, который представляется профессиональными госслужащими, которые должны быть политически нейтральными.
— Но, конечное решение, допустим на уровне министерства, принимает министр или ответственный секретарь?
— Если касается содержательного вопроса развития сферы, законов, бюджета, конечно, конечное решение принимает министр, потому что он несет политическую ответственность. Это так во всем мире. Потому что дело профессионала, человека, который руководит аппаратом, объяснить политику. Мы просчитали, что если вы примете такое решение – будут такие последствия, если другое решение – будут другие последствия. Политик по определению должен быть заинтересован в том, чтобы принималось решение, учитывающее интересы большинства. Это требует большой работы по профессионализации самого госаппарата.
В законе есть норма о том, в своей деятельности госслужащий свободен от решений, влияний любых общественных, религиозных и политических организаций. Он должен давать беспристрастную нейтральную оценку все готовящимся решениям. Еще в конце 19 века будущий президент США Вудро Вильсон и Макс Вебер в Европе уже заложили такие основы, такие подходы, что госаппарат лучше всего служит интересам государства, если рядовые чиновники являются нейтральными. Они могут быть членами партии, но они должны в своей работе использовать объективные оценки.
— А могут ли люди давать объективную оценку, если у них несколько иная идеология? Например, радикально-религиозный госслужащий, попавший в министерство на уровень начальника департамента. Сомневаюсь, что он в состоянии дать верное решение для всего общества?
— Во-первых, все те, кто дают рекомендации, должны предлагать несколько вариантов решений. Во-вторых, они должны предоставить экспертизу. Конечное решение будет за теми политиками, которые возглавляют соответствующее ведомство. На уровне департаментов, областных территориальных и управления речь идет о реализации политики. И, наконец, в законе сейчас мы прямо прописали норму, что решение общественных объединений свободно от влияний этих организаций, в т.ч. и религиозных объединений. Поэтому «Корпус А» - это учет международного опыта, и в то же время тезис, что казахстанская модель госслужбы готова к этому.
Я в ноябре был на встрече Организации Экономического Сотрудничества и Развития, где была еще раз подтверждена оценка казахстанской модели казахстанских реформ. В регионе СНГ Казахстан является лидером эффективности и реформ госслужбы. И казахстанская модель рассматривается как модель для продвижения для наших соседей. На самом деле у нас предпринято много из того, что в силу разных причин соседи пока не смогли сделать. Реформа госслужбы, административная реформа, всегда очень чувствительна для политиков, потому что речь идет о трактовках, о концепции того, что такое хорошее управление. И разумная децентрализация, разумные шаги по профессионализации, по обеспечению нейтральности госаппарата – это все необходимые условия повышения эффективности госуправления.
После внедрения в действия этих изменений наша модель уже будет совсем рядом с моделями самых развитых стран. Другой вопрос, что мы базируемся на том человеческом капитале и ресурсах, которые имеем. А у нас в этом смысле есть определенные преимущества, обусловленные нашими традициями, нашими культурой: мы народ достаточно открытый, адаптивный, толерантный. Это является преимуществом. Мы иногда впереди, потому что политическая воля президента опирается и на адаптивность нашего народа. В этом смысле мы опираемся на то, что наши госслужащие достаточно быстро приспосабливаются к изменяющейся среде. А среда сама формирует требование и из своих рядов система начинает выявлять наиболее талантливых.
Сейчас есть очень много молодых, ярких личностей от 25 до 30 лет, которые блестяще владеют 3-мя языками, владеют информацией и обладают знаниями передовых ученых. К сожалению, у нас мало традиций в области управления человеческими ресурсами. В конце 40-х - начале 50-х запретили кибернетику. В конце 60-ых группа ученых Академии Наук Советского Союза запросила информацию по теме о кадровой политике и процессах в государственных органах. Была наложена резолюции, что управление кадрами - дело не науки, это дело партии. И поэтому у нас большой разрыв в науке о человеческих ресурсах. Лучшие исследования и большой опыт накоплен в развитых странах. Сейчас мы добились того, что в программе «Болашак» предусмотрены меры, чтобы «Управление человеческими ресурсами» было одной из специальностей, которая будет изучаться.
Сейчас мы уже пожинаем плоды этой программы. Вот эти трехязычные ребята, обучившиеся в основном по программе «Болашак» в развитых странах, постепенно начинают вырабатывать экспертное решение. Буквально на днях пришел ко мне выпускник Корнелльского университета, его тема магистерской диссертации «Изменение корпоративной культуры госслужбы Казахстана». Это абсолютно новая тема. И для того, чтобы уже опираться не только на зарубежные исследования, в 2012 году мы впервые заложили средства на научные исследования в области госслужбы и менеджмент в госорганах. Вот эти программы, в том числе и «Корпус А», предусматривают знания в области организации.
Например, одна из бумаг, неправильно спущенная сверху, порождает ненужную работу целой страны, сотен людей. Поэтому должна быть оптимизация организационных потоков. Руководитель каждого уровня должен получать информацию ровно в том объеме, который нужен для принятия решения. Иногда, чтобы перестраховаться от разных случаев, начинают хаотично делать запросы. Тоже не нужная трата времени и сил. Надо, чтобы руководитель любого уровня точно распределял: вот эта информация мне нужна ежедневно – еженедельно - ежемесячно. Тогда нижние уровни точно знают, что им нужно, чего от них хотят. Например, элементарный такой вопрос, как «наложение резолюции». Если она четкая, типизированная, тогда и исполнителям легче. Поэтому нам нужно, чтобы люди проходили специальные курсы. Академия госуправления сейчас разрабатывает такие курс «Менеджмент госорганов» на базе научных исследований. Конечно, это наибольший международный опыт. Но наши люди уже имеют опыт в рамках действующей модели. И действующая модель является базой по переходу на новую.
— Как Вы думаете, старшее поколение готово перейти на европейскую модель? Они привыкли за советский период и за 21 год независимости страны работать по своим внутренним правилам? Как быть с ними?
— Здесь базовый инструмент это прозрачность кадровых процессов. Как сейчас назначается председатель комитета? Министр кого-то выбирает, потом приходит в канцелярию, администрацию, договаривается, согласовывает. Это непрозрачный, невидимый даже для коллег процесс. Мы хотим сделать так: Национальная комиссия, в состав которой входит руководитель администрации, вице-премьер, вице-спикеры, министр юстиции, руководители канцелярии, несколько должностных лиц, будет задавать претенденту на должность вопросы. То есть министр, если даже он хочет поставить этого человека, то сможет взять его только из числа людей, которые прошли собеседование комиссии и зачислены в резерв. Если человека нет в резерве, он не сможет его назначить.
Прозрачность нужна на всех этапах. Во-первых, будет список претендентов на сайте. Во-вторых, мы предлагаем, чтобы собеседование было структурированным. Чтобы создавать равные условия, мы разработаем своего рода экзаменационные билеты. И на вопросы он будет отвечать по билету, чтобы минимизировать субъективный фактор. Это все будет записываться. И, понятно, что совсем уж «левых» людей невозможно будет провести, потому что договориться со всеми девятью влиятельными членами комиссии невозможно.
Главный инструмент против «агашества» - это прозрачность. Если влиятельный человек хочет кого-то рекомендовать, теперь можно предоставить письменную рекомендацию, и он будет нести ответственность за своего протеже. Поэтому мы будем вводить институт рекомендательных писем. Политические курсы в общем, депутаты Мажилиса и Сената, секретари Маслихата, руководители нацкомпаний и те госслужащие, которые сами отобраны, будут иметь право давать рекомендации. Это рекомендательное письмо будет просто дополнительной информацией. Плюс мы разрабатываем более сложные тесты для них. Во-первых, на знание законодательства, примерно девять законов, начиная с Конституции. Во-вторых, знание государственного языка. В-третьих, это тесты на компетентность. Эти тесты мы сейчас апробируем на тех госслужащих, которые проходят обучение. Вот, например, сейчас около 30 акимов районов, которые прошли эти тесты, получили в результате меньше всего баллов в области коммуникативности и комплиментарности, в умении просто слушать людей. Очевидно, они отвыкли слушать, но привыкли больше командовать.
Глава государства неоднократно подчеркивал: «В своей работе вы не должны быть «бастыками». Вы должны служить, нас всех нанял народ». Это изменение корпоративной культуры, как любое изменение культуры, не может идти скачкообразно. У нас все идет последовательно. Прошло ровно 12 лет после первой волны реформ. И я уверен, что через какое-то время мы получим результат. На первом этапе реформ, в середине 90-х, после перехода министра или акима сменялось 60% кадрового состава аппарата. Люди не были защищены, новый министр приводил своих. Теперь ситуация изменилась.
Когда мы вводили тестирование в конце 90-ых, было недопонимание. Представляете, один из акимов области звонил и спрашивал, зачем одному из его помощников знать Конституцию?
За эти годы более 550 000 человек попробовали себя в конкурсах. И к этому уже привыкли. А каково это было в конце 90-ых? Я тоже был Председателем Агентства. Тогда было очень много влиятельных людей и прочих. Когда поступил закон после Парламента в Администрацию, были попытки наложить вето. Но Президент сказал: «Нет, будет так». Будет конкурс. 10% понадеялись на знакомства, но остальные, а это более 500 000 человек, начали читать базовые законы страны. Это большой вклад в правовое просвещение. Из них 120000 – 130000 стали победителями.
Сейчас по стране со стороны акимов районов и городов идет усиленное изучение законов. Раньше эти акимы были политическими назначенцами. Во всем мире политических назначенцев не проверяют на знание законов. У них миссия другая. Поэтому это просто большое дело. Сейчас мы сделали график пробных тестов, и они все будут проверять себя в он-лайн режиме. Это те импульсы, которые постепенно меняют корпоративную культуру.
В законодательстве есть особая глава, посвященная этике и антикоррупционному поведению. Мы хотим повысить роль дисциплинарных советов. И у нас формально работали дисциплинарные комиссии госорганов. Можно было сказать, что они созданы на бумаге, практически не работали. Но в прошлом году впервые начали проверять деятельность этой комиссии. И сейчас мы законодательно хотим через нормативно-правовые акты закрепить обязанности советов координировать работу дисциплинарной комиссии.
Кроме того, нижнее звено, представленное на районном уровне это госорганы малой численности. 5-7-8 человек. По закону, действующему до 26 марта, каждый госорган может иметь свою аттестационную, дисциплинарную и конкурсную комиссию и своего кадровика. Представьте, семь человек работают, половина в дисциплинарной комиссии, половина в аттестационной. Ни о каком качестве этой работы не приходится говорить. Поэтому сейчас мы в Законе дали право акимам создавать единые кадровые службы. В Жамбылской области в прошлом году провели эксперимент, и сейчас аким района в аппарате сможет создать отдел кадров, который будет за все органы р-на проводить конкурс, дисциплинарную и аттестационную комиссии. И акимам областей дали такое право. По сути, они могут создавать мини-агентства внутри аппарата акима области. Но это не касается центральных госорганов. Налоговое Управление Алматы может создать единую налоговую службу, которая охватывает кадровые процессы районных налоговых отделов.
Это концентрирует процесс. Что делалось в каждом управлении? Как правило, на одного человека возлагалась дополнительная функция кадровика. У нас в стране более 4000 совместителей. А сейчас мы их назвали службой управления персоналом. Определили, что они подчиняются только руководителям аппарата. Допустим, в районном аппарате акима можно выделить только трех человек, которые могут профессионально заниматься кадровой работой. Еще раз хочу обратить внимание, что у государственных органов есть два базовых ресурса, чтобы реализовать свои полномочия. Это человеческие и финансовые ресурсы. Почему то у нас исторически принято считать, что финансовыми ресурсами должны заниматься специалисты, а человеческими ресурсами – кто попало. Это негативное наследие мы должны это преодолевать.
— Помните, когда Вы в парламенте презентовали программу, Дарига Назарбаева спросила, верите ли Вы сами в ее реализацию. Как бы Вы сейчас ответили на этот вопрос?
— Так же ответил бы. Я верю, иначе бы я этим не занимался. Сложно что либо реформировать, если ты сам внутренне не убежден. А моя вера базируется, во-первых, на том, что президент ставил задачу о профессионализации и изменении корпоративной культуры. Во-вторых, на анализе последствий тех реформ, которые проводились в 1999 году. Спустя 10 лет я пишу этот анализ и вижу, что многое изменилось внутри госорганов. В новом законе на агентство возлагается обязанность полномочий по контролю и оценке. И одним из этих инструментов будет проведение социологических вопросов, которые будут проводиться независимыми организациями. Мы будем объявлять тендер среди организаций, которые хотят провести оценку качества госуслуг. В целом, административная реформа идет системно, и я надеюсь, что в скором времени мы увидим первые результаты.
, 
