, 
Местное самоуправление: назначенные акимы и избранные бии
В тиши правительственных кабинетов решается, как Казахстан будет управляться в ближайшие годы. Концепция развития местного управления почти утверждена, но тут в процесс неожиданно вмешалась гражданская экспертиза и предложила сразу две альтернативные концепции. Одна из них предполагает следовать лучшим международным практикам, а другая – назначать акимов и выбирать биев. Подробнее об этом в программе «Мозговой штурм» с Сакеном Махамбетовым, председателем Ассоциации «Шанырак» и Асетом Наурызбаевым, общественным активистом, предпринимателем.
Еженова Карлыгаш: Почему концепция МСУ так важна для нашего общества, которое практически игнорирует процесс ее разработки?
Сакен Махамбетов: На мой взгляд, это следствие политики правительства, которое фактически отстранило народ от принятий решений. Но теперь, когда назрела необходимость делегировать определённые полномочия местным сообществам, власть оказалась не готова к этому. Первые попытки были еще в начале в 2000-х, но они не получили развития. Текущий этап повторяет фактически те же ошибки: государства не готово делегировать полномочия народу. И даже наоборот, я бы сказал, укрепляет свою вертикаль путем подмены понятий.
Асет Наурызбаев: У нас какая-то странная позиция: вот опять нам плохо сделали. Это просто смешно уже. Мы достаточно зрелое общество, которое должно не ждать пряников от правительства, а давать ему указания. И в этом смысле позиция «нас обманули» выглядит, как поездка в трамвае, полном карманников, когда пассажиры каждый раз удивляются тому, что у них украли кошельки. Гражданскому обществу пора брать в свои руки ответственность за свое будущее и мы пытаемся сейчас это сделать. Мы считаем, что та концепция, которую разработало правительство, абсолютно сырая. Есть набор деклараций, но под ними не заложены механизмы их реализации. В отличие от них, мы предложили две концепции с разным видением будущего. Мы считаем, что пока гражданское общество не будет само добиваться своих целей, правительство ничего не будет делать. А зачем? Они прекрасно устроились, зачем им делиться властью, ресурсами, бюджетом? Поэтому гражданское общество должно вынудить правительство принять свои условия.
Еженова Карлыгаш: В чём разница этих двух концепций?
Сакен Махамбетов: Концепцию, которую я представляю, содержит серьезные изменения в структуре местного самоуправления. Путем дискуссий мы пришли к тому, что сейчас изменения возможны только вместе с изменениями Конституции. Но, поскольку государство вряд ли на это пойдет, мы взяли за основу правительственный вариант, где говорится о разработке собственной модели местного самоуправления. В соответствии с ней, маслихаты являются Двуликими Янусами: и органами местного государственного управления, и органами местного самоуправления. Мы считаем, что исполнительная власть местного самоуправления должна быть отделена от органов государственного управления. В этом основная идея нашей концепции – она должна базироваться на Европейской Хартии.
Асет Наурыбзаев: Мы понимаем, что без описания видения будущего никакой концепции быть не может. Поэтому мы предложили свою версию того, как должна работать система местного самоуправления. Во-первых, государство выполняет только те функции, которые ему переданы. Например, госбезопасность, эмиссия денег, законодательство, помощь в чрезвычайных ситуациях и т.д. Все остальное – это функции местного самоуправления. Во-вторых, мы считаем, что существующая система устарела. Аким должен быть максимально приближен к людям, и наименьшая организационная ячейка нашего государства – это избирательный участок. Это в том числе очень хорошо ложится на сельские округа: одно село – один избирательный участок. В городе тот же принцип, в результате которого вы будете знать своего акима. Сейчас городской или районный аким обслуживает примерно 200-300 тысяч горожан, и поэтому он не справляется. В нашем случае, это будет 3-5 тысяч горожан, что повысит качество работы. В-третьих, представители исполнительной власти формируют кенес, в который избирается 10 человек из городских активистов, которые, в свою очередь, нанимают профессионального акима. Нет никакого смысла избирать человека, которого можно нанять, поскольку основная часть функций акима должна перейти в рыночную среду, а другая – к общественному самоуправлению. То есть должны создаваться профессиональные ассоциации, которые будут управлять всеми видами благоустройства и других социальных услуг, включая здравоохранение и образование. В этом смысле роль акима снизится, он просто должен будет контролировать выполнение этих функций подрядчиками.
Еще одна новация, которую мы предлагаем – профессиональный секретариат акимата. Мы предлагаем передать на профессиональный аутсорсинг секретарские компании, в которых будут работать мощные юристы. Это значит, что качественные услуги будут доступны не только в городах, но и самых отдаленных аулах.
Кроме этого, мы предлагаем создание института биев. Особенно это актуально для сельской местности, которая очень отдалена от судебной власти в силу объективных причин. Речь идет о реализации функции медиатора, избранного народом. Бий будет решать локальные конфликты, что значительно снизит загрузку нашей судебной системы.
Еженова Карлыгаш: На мой взгляд, ваши две концепции нельзя назвать взаимоисключающими, скорее, их можно назвать взаимодополняющими. Почему вы все-таки разработали две альтернативные концепции? Почему бы не сделать некий консолидированный вариант?
Асет Наурыбаев: Есть принципиальные вещи, и в первую очередь бюджетная система. Коллеги считают, что местные органы власти должны иметь какие-то собственные рычаги влияния на налоговую политику. А во-вторых, должна быть разработана финансовая модель поддержки сельских акиматов через развитие производств. Наша же модель бюджета основана на лучших мировых практиках. Как известно, любой бюджет имеет две составляющие: перераспределение денег от богатых к бедных или ведение совместной хозяйственной деятельности. Так вот первая часть распределяется в зависимости от социального статуса человека и включает социально уязвимые категории: многодетные семьи, пожилые и дошкольники, люди с ограниченными возможностями. Вторая часть – совместное хозяйство, когда мы просто делим весь бюджет местного самоуправления на 19 млн. казахстанцев. Это принцип так называемого подушевого финансирования. Нет никаких внешних программ, нет поддержки сельского хозяйства. Потому что в нашей модели акиматы будут конкурировать не за налоги, дотации и еще что-то, как сейчас, а конкурировать за каждого жителя, потому что вместе с ним он будет получать бюджет.
Сакен Махаметов: Я бы хотел немножко возразить в части бюджета. Боюсь, что мало у кого есть полное представление о том, как работают государственные бюджеты и бюджеты местных государственных органов, как они формируются, как они расходуются и перераспределяются. И здесь в наши подходы совпадают, поскольку они основаны на принципах субсидиарности, о которых пишется в Европейской хартии. Органы местного самоуправления должны самостоятельно решать все вопросы местного значения, и это должно быть обозначено в будущем законе. Другие противоречия касаются формирования округов или территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. И здесь предложенный нами вариант исходит из того, что каждый населённый пункт и есть территория самоуправления: город, посёлок и их не нужно дробить на округа или участки. Ведь самое главное – не потерять контроль над процессом управления территориями. И здесь мы уже переходим к формированию исполнительной власти как аналога неких исполкомов. Во многих странах они тоже существуют. То есть исполнительный орган формируется из числа тех же депутатов и привлеченных специалистов. При этом, можно включить и механизм партийного строительства, когда его аппарат формирует партия, победившая на выборах. Но, как бы там ни было, любая модель требует пробации.
Еженова Карлыгаш: Как я понимаю, сейчас есть 3 концепции. Одна уже практически утверждена, и есть две альтернативы. Какова ваша дальнейшая стратегия?
Асет Наурызбаев: Я считаю, что у нас есть обязанность доносить свою точку зрения и добиваться ее принятия. В предложенной государством концепции нет картины будущего. Мы предлагаем новации, но это новации для нас – в мире эти практики применяются уже давно. Самое смешное, что правительственная группа, которая готовила концепцию, тоже провела анализ лучших практик в мире, и даже перечислила их, но… ничего оттуда не взяла, кроме деклараций. В предложенном властью варианте ничего не меняется: местный аким будет подчиняться вышестоящему акиму, бегать за бюджетом и полномочиями. То есть, вся вертикаль сохраняется. А во всем мире пирамида строится по-другому: снизу-вверх, общество 90% своих проблем решает самостоятельно. Его волнует не то, что творится в политических кабинетах, а почему метро до сих не запустили. Поэтому мы будем расширять свою активность в соцсетях, искать сторонников, объяснять свои идеи и требовать от государства реализации своей концепции. Понятно, что в ходе обсуждения будут корректироваться какие-то положения, концепция будет становится все более точной и точной, и к моменту появления закона у нас уже будут все вопросы освещены.
Сакен Махамбетов: Напомню, что первоначальный вариант концепции развития МСУ был обозначен до 2030 года. Потом, видимо, одумавшись, они ограничили концепцию развития до 2025 года. А это уже очень скоро. Значит, представления о том, как должны взаимодействовать органы местного государственного управления у правительства нет. В этом смысле, я соглашусь, что это не образ будущего, а желание поскорее исполнить поручение президента. Если говорить о тактических шагах, то мы намерены, используя рабочую группу, в состав которой нас пригласили, активно участвовать в подготовке законопроекта, который должен появиться уже в конце месяца. При этом, надо отдать должное, минэкономики открыто к предложениям. Они согласны, что концепция не догма и ее вполне возможно изменить.
