В чьих руках должно быть европейское оружие?

В этом году Германия решила – вопреки возражениям Франции и Великобритании – продлить оружейное эмбарго против Саудовской Аравии, которое объясняется сомнениям в законности возглавляемой этой страной военной интервенции в Йемен. Этот спор подчёркивает разногласия и неэффективность, от которых по-прежнему страдает европейская политика в области экспорта оружия. А неспособность их устранить серьёзно подрывает усилия Евросоюза по повышению своего военного значения.

Такие инициативы, как Европейский оборонный фонд (он призван координировать, дополнять и увеличивать национальные оборонные инвестиции), называют серебряными пулями для решения проблем с оборонным потенциалом Европы. Но, как отмечает Анн-Мари Дескот, посол Франции в Германии, если европейские правительства хотят совместно разрабатывать военную технику, у них должна быть возможность опираться на своих партнёров, экспортируя необходимые компоненты. А для этого требуются прозрачный и предсказуемый набор экспортных правил.

В опубликованной Центром европейских реформ статье «К оружию: противоречия из-за режима экспорта оружия в Европе» вместе с Бет Оппенхайм мы доказываем, что оружейный экспорт способен помочь оборонному сотрудничеству с союзниками, благодаря улучшению совместимости. В некоторых случаях его также можно использовать для увеличения оборонного потенциала стратегических партнёров, помогая усилиям, которые направлены на решение глобально значимых проблем безопасности, таких как пиратство или терроризм. Кроме того, экспорт в третьи страны позволяет европейским оборонным компаниям максимально пользоваться выгодами экономики масштаба, одновременно заставляя их производить более конкурентоспособную продукцию. Чем больше стран вовлечено в подобный обмен, тем сильнее оказывается эффект.

Но важную роль играют и ограничения экспорта. Оружейные эмбарго могут сдержать агрессивное поведение той или иной страны, лишая её военных ресурсов, и точно так же ограничения экспорта оружия позволяют сдержать правительства, которые могут использовать это оружие для нарушения прав человека. Тем не менее, такие ограничения могут сработать только в том случае, если они применяются широко, последовательно и прозрачно. И в этом смысле отсутствие последовательной политики в сфере экспорта оружия вредит авторитету Евросоюза как проекта, основанного на ценностях.

Да, конечно, общие нормативы для общеевропейского экспорта оружия уже существуют. Более того, они являются одними из самых сильных в мире, благодаря наличию восьми критериев для выдачи лицензий на экспорт оружия (среди них уважение к нормам гуманитарного права). Но соблюдение этих правил не контролируется. И это положение надо менять, для того чтобы у Евросоюза появился хоть малейший шанс на создание оборонного союза.

Для успеха европейским институтам придётся преодолеть значительное сопротивление. Оборона считается вопросом национального суверенитета, поэтому у стран ЕС нет политической готовности уступить контроль над политикой в сфере экспорта оружия, например, какому-нибудь наднациональному надзорному органу.

Ситуация осложняется тем, что перед принятием решения об ограничения экспорта в конкретную страну, государства ЕС должны договориться, что такое решение соответствует их интересам. А это проще сказать, чем сделать. Например, в случае с Саудовской Аравией некоторые лидеры (прежде всего, канцлер Германии Ангела Меркель) пришли к выводу, что продажи оружия в эту страну в конечном итоге ведут к дестабилизации. А другие, как например, бывший министр иностранных дел Великобритании Джереми Хант, доказывают, что поставки оружия в Саудовскую Аравию расширяют возможности стран ЕС внести свой вклад в урегулирование конфликта в Йемене.

Помимо политических лидеров, организации гражданского общества также выражают тревогу, что передача полномочий Еврокомиссии, которая в меньшей степени подотчётна перед избирателями, чем национальные правительства, может привести к снижению прозрачности. А некоторые опасаются, что общеевропейская политика будет, естественно, приведена к наименьшему общему знаменателю, что ограничит её эффективность.

Но даже в такой неблагоприятной среде институты ЕС могут предпринять шаги по гармонизации политики в сфере экспорта оружия. Они могли бы запланировать увеличение расходов на исследования и разработки, совместно с национальными правительствами работать над выявлением пробелов в оборонном потенциале ЕС, а также составлять списки необходимой военной техники. Имеющие для этого возможность страны могли бы затем согласиться разработать данную технику в обмена на финансирование ЕС.

В долгосрочной перспективе всё это может привести к тому, что комиссия повысит своё влияние на экспортную политику компаний. Она сможет затем заставить производителей оружия соблюдать европейские технические требования, а не требования внешних клиентов, а также корректировать список стран, которым они продают оружие. А для повышения демократической легитимности Европарламент должен играть более активную роль в определении, которые именно проекты финансируются и для кого.

Еврокомиссия могла бы воспользоваться и своим влиянием на торговлю товарами двойного назначения для осуществления более строгого контроля над экспортом оружия. ЕС мог бы также стандартизировать формат ежегодного отчёта об экспортных лицензиях, который обязаны предоставлять страны ЕС, а также установить более строгие сроки их сдачи. Встречи, на которых проводится взаимная оценка, позволили бы правительствам делиться опытом и выявлять наилучшие методы работы.

Наконец, Евросоюз мог бы стимулировать входящие в него страны усилить контроль над конечным использованием экспортируемого оружия. ЕС может способствовать этому процессу (дорогостоящему, требующему много времени и политически очень трудному), направляя команды экспертов в страны-импортёры. Такая деятельность (и обмен конфиденциальными данными, который она предполагает) должна заранее становиться предметом переговоров и упоминаться в экспортных соглашениях.

Гарантировать соблюдение общеевропейских правил экспорта оружия будет очень трудно. Но вести эту битву необходимо, если страны ЕС серьёзно намерены углублять оборонное сотрудничество, не говоря уже о создании оборонного союза.

София Беш – старший научный сотрудник Центра европейских реформ.