, 
Старые песни о главном
Керим Нурыев
В сентябре в Актау прошел международный форум «Государственно-частное партнерство: развитие местной инфраструктуры». Судя по всему, организаторы – Международная Ассамблея столиц и крупных городов, Министерство экономики и бюджетного планирования РК, акимат Мангистауской области и Казахстанский центр государственно-частного партнерства – вспомнили о том, что ГЧП – еще одна модель эффективного выживания.
Почему эта концепция, едва упоминаемая десять лет назад, в настоящее время привлекает такой значительный интерес? Ответ заключается в том, что ГЧП прежде всего помогает избежать возможного негативного эффекта от исключительной прерогативы государства на собственность и оказание услуг, с одной стороны, и полной приватизации, с другой. ГЧП сочетает в себе лучшее из «двух миров»: частный сектор и его ресурсы, управленческие навыки и технологии, а также государственный сектор с его регулирующей деятельностью и защитой общественных интересов. Этот сбалансированный подход особенно приветствуется в предоставлении общественных услуг, строительстве инфраструктуры и т.п.
Сегодня правительства Казахстана и ряда других стран СНГ рассматривают ГЧП в качестве важного механизма развития и повышения конкурентоспособности. В Казахстане за последние годы созданы необходимые предпосылки для реализации крупных проектов в рамках ГЧП: определены исходная нормативно-правовая база, институты развития и поддержки такого партнерства. Накапливается опыт формирования потока проектных заявок; делаются попытки реального применения концессионного законодательства в крупных инфраструктурных проектах. Сегодня большое количество партнерских проектов реализуется в коммунальном хозяйстве и в сфере культуры, ведется поиск путей использования механизмов ГЧП в высокотехнологичных отраслях производства продукции и услуг, в сфере здравоохранения, науки и образования. Многие проекты реализуются при непосредственном участии ответственных государственных органов и частных инвесторов, которые затем получают выгоду в виде права управления объектами и получения прибыли от их эксплуатации.
Справедливости ради нужно отметить: первый принцип ГЧП возник еще в 1552 году во Франции, тогда речь шла о строительстве канала на концессионной основе. Затем исторически система ГЧП использовалась в основном при капиталоемком и долгосрочном строительстве железных дорог. В мировой практике наиболее успешный опыт, широкое применение и высокий уровень развития форм ГЧП наблюдаются, как правило, в высокоразвитых странах Западной Европы и Северной Америки. Что же касается перспективных экономических лидеров (Китай, Индия, Россия, Бразилия и пр.), а также многих стран постсоветского пространства, то они пока заметно уступают как по степени развитости форм ГЧП, так и по широте их применения.
Многие развивающиеся страны, внедрившие практику ГЧП в середине 90-х, сталкивались с проблемой хронической неэффективности, неудовлетворительной политики ценообразования и коррупции в важных инфраструктурных подразделениях. В основном данные проблемы возникали из-за финансовой несостоятельности операторов, в связи с чем они не могли предоставить адекватные услуги своим потребителям. Правительства были вынуждены принимать меры финансового оздоровления, т.к. не могли более поддерживать убыточные предприятия. Участие частного сектора в развитии инфраструктуры позволило сократить утечку средств государственного бюджета. Также это привело к более эффективному предоставлению услуг. Все это вызвало бум ГЧП в развивающихся странах в 1990-х годах. Интересно, что к 1990–2001 годам более 130 стран с низким и средним уровнем дохода приняли программы по вовлечению частного сектора в проекты инфраструктуры.
Естественно, пик бума пришелся на 1997 год, то есть на начало финансового кризиса в Восточной Азии. Финансовый кризис, катастрофическая девальвация валюты и последующее замедление роста экономики оказали негативное влияние на многие контракты ГЧП. Если до 1997 года наблюдался постоянный рост частных инвестиций в инфраструктурные проекты, то после финансовых кризисов 1997–1998 годов пошло их резкое сокращение.
В период с 2003 по 2005 год рост инвестиций частного сектора в инфраструктурные проекты по принципу ГЧП наблюдается в большинстве развитых стран:
В настоящее время в большинстве стран мира развитие экономики характеризуется консолидацией усилий государства и частного сектора в нахождении новых форм и методов создания, управления и регулирования инфраструктуры. Проекты ГЧП являются реальным механизмом взаимодействия государственного сектора и частного капитала в сфере создания, модернизации, содержания и эксплуатации объектов инфраструктуры. Мировой опыт в процессе становления новой роли государства в рамках ГЧП позволяет использовать данную схему государственно-частного партнерства в Республике Казахстан.
Однако контракты ГЧП не означают нулевой риск для частного сектора, в зависимости от формы ГЧП они принимают на себя те или иные функции, риски и ответственность. Другим критерием участия частного сектора является распределение ответственности по таким функциям, как владение имуществом, эксплуатация, инвестиции и коммерческий риск, между государственным и частным сектором.
Внедрение ГЧП в конкретной стране включает в себя несколько этапов. Весь процесс начинается с выработки политики, этот процесс практически постоянно совершенствуется путем выявления различных барьеров, их ликвидации, совершенствования, углубления и расширения сфер применения ГЧП. Развитие ГЧП условно можно разделить на три этапа: подготовка, внедрение и совершенствование. На подготовительном этапе проходит изучение международного опыта, анализируется действующее законодательство, определяется общая государственная политика в области ГЧП. Этап внедрения ГЧП предполагает ряд мероприятий, включая формирование законодательства, разработку методических инструкций и руководств, создание специализированного органа ГЧП, расширение сферы применения данной системы и т.д. Этап совершенствования характеризуется повышением активности в сфере ГЧП и повышением уровня сложности проектов. Данный этап предполагает дальнейшее совершенствование законодательства, а также моделей реализации проектов ГЧП.
В Казахстане на данный момент подготовительный этап пройден и идет процесс внедрения ГЧП, то есть уже существует необходимая законодательная база и ведется подготовка к реализации концессионных проектов. В Казахстане наиболее актуальной формой ГЧП является концессия. Это можно объяснить наиболее сбалансированным распределением рисков в концессионных соглашениях по сравнению с другими формами.
17 июля 2008 года постановлением Правительства Республики Казахстан создана специализированная организация по вопросам концессии, основной целью которой является содействие методологическому и методическому обеспечению реализации концессионных проектов. Перед организацией стоит задача по экономической экспертизе концессионных проектов, оценке их эффективности, а также выработки комплексных мер по совершенствованию механизма ГЧП в Казахстане.
Основными преимуществами для правительства Казахстана в ГЧП являются развитие инфраструктуры ускоренными темпами, привлечение средств, квалификации, опыта, технологий и ноу-хау частного сектора, передача части рисков, эффективное управление объектами, развитие локальных рынков капитала и банковской индустрии, привлечение частных и международных инвестиций, более эффективное распределение бюджетных средств, возможность проецирования опыта частных компаний в сфере создания объектов инфраструктуры на другие подобные объекты, предполагающие финансирование из государственных источников.
В то же время основными преимуществами для частного сектора в ГЧП являются новые инвестиционные возможности и, соответственно, новые источники дохода, разделение рисков с государством, приобретение опыта управления большими проектами и, самое главное, рост имиджа на рынке. Однако в стороне также не остается конечный потребитель, то есть граждане Казахстана, для них ГЧП приносит такую пользу, как обеспечение оптимального соотношения «цена–качество», улучшение распределения налоговых поступлений, более высокое качество услуг, ну и, конечно, положительный мультипликативный эффект.
Для частного сектора наибольший интерес представляют проекты с высоким потенциалом прибыльности, такие как строительство автомобильных и железных дорог, электростанций и т.п. Более того, сборы за пользование в данных проектах более осуществимы и целесообразны, чем в проектах социального развития, включая строительство школ, больниц и другие. Также экономически целесообразные проекты предоставляют возможность дальнейшего развития рынка, например, предоставление смежных услуг, эксплуатация и содержание платной дороги, электростанции и т.д.
