По степени бюджетной прозрачности средняя оценка по регионам Казахстана составляет лишь 35 баллов из 100. У регионов нет заинтересованности в том, чтобы показывать центру куда и сколько уходит денег.  При этом, северные регионы более открыты по сравнению с южными. Таковы результаты комплексного исследования Национальной бюджетной сети и группы неправительственных организаций при участии Фонда Сороса – Казахстан. Идея создания Индекса открытости местных бюджетов принадлежит международной организации Международное бюджетное партнерство (МБП / International Budget Partnership, IBP), которая осуществляет оценку Индекса открытости бюджета в более чем 100 странах. В 2011 году благодаря работе, проведенной Национальной бюджетной сетью Казахстана, при поддержке программы «Прозрачность государственных финансов» Фонда Сорос-Казахстан и технической поддержке МБП, было проведено первое в Казахстане исследование Индекса открытости местных бюджетов. В соответствие с методологией исследования Индекса открытости бюджетного процесса на местном уровне в каждой из 16 административно-территориальных единиц республики были привлечены представители гражданского общества – неправительственной организации, академических кругов – преподаватели вузов, независимые исследователи, а также работники соответствующих государственных органов, имеющих прямое отношение к разработке, утверждению, исполнению или контролю за исполнением бюджета. Основным результатом этого исследовательского проекта является определение индекса всех 16 регионов Казахстана. Индекс основан на тех ответах, которые дают эксперты на вопросы специально разработанной анкеты по оценке уровня открытости бюджетного процесса на местном уровне. Анкета содержит 60 тщательно разработанных вопроса, каждый из которых имеет несколько вариантов ответа, в соответствии с которыми и присваивался определенный балл. Период определения Индекса был август-октябрь 2013 года, а в фокусе исследования находились бюджетные отношения 2012 года, когда местные органы власти утверждали свои бюджеты на 2013 год. Общие результаты индекса открытости местных бюджетов демонстрируют низкий показатель доступности бюджетной информации и открытости бюджетного процесса на местном уровне. Наибольший балл, который присваивается при максимальной открытости местного бюджета составляет – 100 баллов. К сожалению, ни одна из областей не продемонстрировали наивысшую бюджетную  прозрачность. Анкета была разделена на четыре части, логично определяющие прозрачность местных и открытость бюджетного процесса на местном уровне. Так, по вопросам открытости процесса планирования и разработки проекта бюджета местные органы набрали лишь 21 балл; открытость процесса рассмотрения и утверждения бюджета в среднем набрала 46 баллов; открытость процесса исполнения бюджета 39 баллов и по разделу годовой отчет об исполнении бюджета было получено 35 баллов из 100 возможных. Тем не менее, следует отметить, что оценки различных областей существенно различаются. В результате данные областей имеющих максимальное и минимальное значение отличаются более чем в 4 раза. Кроме того, позиции областей в индексе открытости бюджета были объединены в территориальные группы – северную, восточную, центральную, западную и южную. Наибольший показатель индекса продемонстрировала группа областей Северного Казахстана[1] – 55 баллов, далее следуют области западного и центрального Казахстана (по 35), северной части (33), и замыкает список областей южного Казахстана набравшие в общей сложности 28 баллов. Факт продолжающейся сильной зависимости местных органов управления от бюджетных ассигнований за счет трансфертов на текущие расходы и расходы, связанные с развитием определенных отраслей дает четкое представление об ограниченности инструментария фискальной политики на местном уровне. Вместе с этим, львиная доля таких государственных услуг как образование, здравоохранение, предоставляются на самом низовом уровне – вертикали государственного управления – а значит, и концентрация финансовых, людских и технических ресурсов тут выше. Действительно, около 2/3 государственного бюджета расходуется на местном уровне. Высокий уровень бюджетной централизации имеет как свои преимущества, так и недостатки. Среди преимуществ можно отметить слаженный механизм утверждения и реализации бюджетных программ и проектов, направленных на развитие определенных отраслей, а к недостаткам относят слабую ориентированность на нужды и потребности населения, эффективное исполнение бюджетных программ и проектов, а также качество планирования бюджетных расходов, которые связаны с нефинансовыми показателями достижений стратегических документов. Кроме этого, подобная практика снижает заинтересованность местных органов государственного управления быть подотчетными перед местным населением и значительно ограничивает набор механизмов для обеспечения устойчивой связи между государственными органами и сообществами. К существенным недостаткам высокого уровня бюджетной централизации многие эксперты относят низкую заинтересованность местных исполнительных органов увеличивать налоговую базу и находить новые объекты для налогообложения, что является результатом относительно низких показателей поступлений. Основной источник государственных доходов формируется за счет сырьевых отраслей экономики. Прозрачность бюджета действительно является для общественности вопросом номер один. Об этом свидетельствует низкий рейтинг в Индексе Открытости бюджета 2010 и 2012 годов – 38 и 48 баллов из 100 возможных. Показатель Индекса открытости местных бюджетов существенно, на 13 пунктов ниже показателя Глобального Индекса, который измеряет открытость бюджетных отношений на республиканском уровне. В Казахстане пока нет закона о доступе к информации, но в то же время Бюджетный кодекс содержит такое инновационное для постсоветских стран понятие как «транспарентность» - прозрачность и доступность бюджетной информации для заинтересованного круга лиц. Рядовым гражданам сложно получить бюджетную информацию о государственных расходах, еще сложнее понять ее. В этой связи, совместная работа Министерства финансов, Министерства экономики и бюджетного планирования, Национальной бюджетной сети Казахстана (НБСК)[2] и Фонда Сорос-Казахстан привела к появлению методологии разработки и публикации гражданского бюджета, нетехнического документа о бюджетных поступлениях и расходах. В 2011 года методология была утверждена приказом Министра финансов Республики Казахстан, а в 2013 году переутверждена уже совместным приказом Министерства финансов и Министерства экономики и бюджетного планирования. Данная инициатива привела к появлению первого гражданского бюджета на пространстве СНГ.   Индекс открытости местных бюджетов является серьезной попыткой дать характеристику бюджетным отношениям на местном уровне с позиций общественного участия, включенности заинтересованных сторон в процессы приятия решений и доступности бюджетной информации. Несмотря на то, что имеются индекс измерения прозрачности бюджета, и другие индексы, определяющие эффективность и конкурентоспособность экономик, уникальность предлагаемого индикатора обеспечивается как ее методологией, так и уникальностью общественных отношений, измерить которые он призван.  

РЕЙТИНГ

  Средний балл Индекса и баллы местных органов государственного управления областей, городов Астана и Алматы представлены в таблице №1.  

Недостаточна или отсутствует	Минимальная	Ниже среднего	Средняя	Существенная	Обширная
0-20	21-37	38-55	56-72	73-89	90-100

     

№	Наименованиеобласти	Раздел 1	Раздел 2	Раздел 3	Раздел 4	Итого:
1	Акмолинская	17	45	17	39	29
2	Актюбинская	11	44	23	55	33
3	Алматинская	26	61	40	12	35
4	Атырауская	11	47	39	49	36
5	ВКО	69	70	76	76	72
6	Жамбылская	20	44	24	12	25
7	ЗКО	11	50	35	70	41
8	Карагандинская	20	42	53	15	32
9	Костанайская	20	39	44	21	31
10	Кызылординская	13	11	35	6	16
11	Мангыстауская	17	39	24	30	28
12	Павлодарская	20	33	35	61	37
13	СКО	28	53	70	49	50
14	ЮКО	22	61	26	21	33
15	г.Астана	26	50	47	24	37
16	г.Алматы	9	42	42	21	29
	Среднийбалл	21	46	39	35	35

  Всем административно-территориальным единицам – области и города Астана и Алматы – в ходе исследования были присвоены баллы, которые отражаются в общем балле – Индексе открытости местного бюджета определенной административно-территориальной единицы. Общий балл, в свою очередь, состоит из нескольких составляющих, «Раздел 1, 2, 3 и 4», каждый из которых соответствует разделу исследования. Раздел 1 определяется по разделу исследования «Открытость процесса планирования и разработки проекта бюджета», Раздел 2 –«Открытость процесса на этапах рассмотрения и бюджета», Раздел 3 – соответствует результатам исследования по разделу «Открытость процесса исполнения бюджета», и последний Раздел 4 – «Годовой отчет об исполнении бюджета». Наилучший результат Индекса наблюдаются по разделу 2, открытость процесса на этапах рассмотрения и утверждения находится на уровне 46 баллов. Также выше среднего значения имеет раздел 3 – открытость процесса исполнения бюджета на уровне 39 баллов. Соответствующей среднему значению Индекса, 35 баллов, имеет раздел 4 охватывающий вопросы прозрачности и доступа к информации о годовом отчете об исполнении местного бюджета. Существенно ниже среднего значения показатель открытости процесса планирования и разработки проекта бюджета на местном уровне, в среднем по разделу всего 21 балла. Каждое из трех значений имеет одинаковый вес, и общий балл вычисляется простым выведением среднеарифметического значения по соответствующей области, столице или городу республиканского значения. Общий средний балл по всем административно-территориальным единицам составил 35 баллов из 100 возможных. Наилучшие результаты Индекса показали такие регионы как Восточно-Казахстанская и Северо-Казахстанская области72 и 50 баллов, соответственно. Наименьшие баллы у Жамбылской и Кызылординской областей – 25 и 16 баллов. Данные Индекса визуально представлены на графике 1. Специально выделенный «Средний балл» определяет границы между областями выше/ниже определенного нами показателя. В общей сложности 9 областей демонстрируют показатели выше среднего значения и 7 областей ниже этого значения.  

График 1.

  В региональном разрезе (см.график 2) Индекс открытости местных бюджетов представлен следующим образом. Региональным лидером среди всех регионов являются области «Восточного Казахстана» – Восточно-Казахстанская и Павлодарская области. Данный регион набрал 55 баллов из 100 возможных. Вторыми по количеству баллов разделили«Западный Казахстан» и «Центральный Казахстан» с общим количеством набранных баллов – 35. На два балла меньше набрал регион «Северный Казахстан», куда вошли Акмолинская, Костанайская и Северо-Казахстанская области. Наименьшее количество баллов было набрано «Южным Казахстаном», г.Алматы, Алматинская, Жамбылская, Кызылординская и Южно-Казахстанская области – 28 баллов из 100 возможных. По причине высокого балла в Восточно-Казахстанской области (72) и среднего показателя в Павлодарской области (37) данные по региону «Восточный Казахстан» демонстрируют значительный перевес. В связи с тем, что исследование было сфокусировано на изучении данных о бюджете и бюджетном процессе из открытых источников, наиболее открытым в этом плане является указанный регион. Южный регион, находящийся в аутсайдерах показал относительно низкий результат в связи с чрезвычайно низкими показателями в Кызылординской (16) и Жамбылской (25) областях, а также относительно низкими показателями других областей, находящихся в группе.  

График 2.

  Методология позволяет не только увидеть общий балл, который был набран каждым отдельно взятым регионом, но также отследить какие разделы и подразделы повышают либо понижают общий показатель Индекса. На графике 3 представлены средние баллы,набранные по разделам Индекса, содержащихся в его методологии. Каждый из четырех разделов состоит из трех подразделов, которые посвящены определенной тематике. Так первый подраздел в каждом разделе посвящен вопросам полноты и открытости бюджетной документации на определенном этапе бюджетного процесса, второй – учету предложений  представительных органов власти (областных маслихатов и депутатов) и последий подраздел – действиям государственных органов по вовлечению общественности на различных этапах бюджетного процесса. Подразделы, которые набрали наивысшее количество баллов:  «2.1. Полнота и открытость бюджетной документации на этапе рассмотрения и утверждения бюджета» - 53 балла из 100 возможных; «3.1. Полнота и открытость бюджетной документации на этапе исполнения бюджета» - 52 баллов; и «4.2. Учет предложений представительных органов при рассмотрении и утверждении годового отчета об исполнении бюджета»- 46  баллов. Попробуем пояснить полученные результаты и сопоставить их с практикой. Относительно высокие результаты были получены по всем подразделам, которые посвящены вопросам полноты и открытости бюджетной документации, существенно ниже показатели качества участия депутатов маслихатов и вовлечения общественности местными уполномоченными государственными органами. Данный вывод определяет характер взаимодействия государственных органов с населением, который в большей степени ориентирован лишь на одностороннее информирование, а не обеспечение двух и многосторонних каналов коммуникаций в сфере определения бюджетных приоритетов, планирования, расходования и мониторинга. Самый низкий показатель по первому разделу состоит из сравнительно низких значений подразделов - доступ к информации о проекте бюджета, учет предложений депутатов маслихатов и населения. Если по другим подразделам участие депутатов имеет более высокий балл относительно участия общественности, то здесь учет предложений депутатов (9 баллов) существенно отстает от показателя вовлеченности населения (21 баллов). Низкий показатель участия депутатов связан с существующей практикой, когда не считается необходимым привлекать депутатов маслихатов к планированию бюджета, ведь они все равно будут его рассматривать и утверждать. Эта практика не является эффективной и должна предусматривать вовлечение как населения, так и депутатов представительных органов. Как и в прошлом исследовании Индекса открытостиместного бюджета вопрос открытости бюджетного процесса на этапе планирования остается актуальным. Наименьшие баллы по остальным разделам набрали подразделы 3.2. «Учет предложений представительных органов на этапе исполнения бюджета» (19), 3.3. «Действия государственных органов по вовлечению общественности на этапе исполнения бюджета» (10) и 4.3. «Действия государственных органов по вовлечению общественности в процесс рассмотрения, утверждения годового отчета об исполнении бюджета».  

График3.

 

38-55

2.1. Полнота и   открытость бюджетной документации на этапе рассмотрения и утверждения бюджета 2.3. Действия   государственных органов по вовлечению общественности в процесс рассмотрения и   утверждения бюджета 3.1. Полнота и   открытость бюджетной документации на этапе исполнения бюджета 4.1. Полнота и   открытость годового отчета об исполнении бюджета 4.2. Учет   предложений представительных органов при рассмотрении и утверждении годового   отчета об исполнении бюджета

21-37

    1.1. Полнота и   открытость бюджетной документации на этапе разработки проекта бюджета 1.3. Действия   государственных органов по вовлечению общественности в процесс разработки   проекта бюджета 2.2. Учет   предложений представительных органов на этапе рассмотрения и утверждения   бюджета

0-20

    1.2. Учет   предложений представительных органов при формировании проекта бюджета 3.2. Учет   предложений представительных органов на этапе исполнения бюджета 3.3. Действия государственных   органов по вовлечению общественности на этапе исполнения бюджета 4.3. Действия   государственных органов по вовлечению общественности в процесс рассмотрения,   утверждения годового отчета об исполнении бюджета Если обратить внимание на следующий график "Основные критерии оценки Индекса" и их баллы, то станет понятно, что в среднем доступ к бюджетной документации довольно-таки высок - 43 балла, что сопоставимо с общим республиканским Индекстом открытости бюджета, который готовиться Международным бюджетным партнерством (в 2012 году - 48 балла). Вместе с этим, такие критерии как учет предложений представительных органов и вовлечение общественности на различных стадиях бюджетного процесса демонстрируют низкий показатель - по 24 балла. Два последних критерия влияют на существенное снижение общего показателя Индекса открытости местного бюджета.

  Аскар Кушкунбаев Координатор инициативы «Местный бюджет» Фонда Сорос-Казахстан.

---