Наш журнал продолжает публикацию исследования казахстанской коррупции политолога Расула Жумалы
Государственные закупки
11,5 триллиона тенге (около 75 млрд. долларов) – таков в настоящее время суммарный объём госзакупок в Республике Казахстан в год. Это колоссальная сумма, если учесть, что вся расходная часть бюджета страны на 2012 составляет 5,83 триллиона тенге или всего лишь половину от объема государственных закупок. Стоит ли удивляться, что система госзакупок стала наиболее коррумпированной сферой в Казахстане. Если разбить эту систему по сегементам, то получается следующая картина:
Сумма планового объема государственных закупок центральными госорганами в 2012 году должна составить порядка 1, 134 трлн. тенге. Самый большой размер суммы объявленных закупок для госсектора приходится на Министерство транспорта и коммуникаций, достигнув 177 млрд. тенге. Следом идут с объемом госзакупок в размере более 170 млрд. тенге Министерство здравоохранения и МВД - свыше 122 млрд. тенге.
Что касается местных государственных органов, то их общий плановый объем госзакупок в 2012 году составляет около 2,7 триллиона тенге. Лидирует среди областей и городов республиканского значения акимат Астаны с подотчетными ему организациями. В 2012 году эта цифра установлена в размере 284,9 миллиарда тенге»
Что касается крупнейшего держателя акций госкомпаний ФНБ «Самрук-Казына», то по итогам 2011 года объём его госзакупок достиг отметки в – 3,3 трлн тенге.
Наконец, объем госзакупок у компаний-недропользователей составляет 6,5 трлн тенге.
Государственные закупки, как правило, предполагают выбор уполномоченными государственными органаи объективно лучшего предложения из нескольких на основе конкурса. Однако иногда чиновник может обеспечить победу продавца, пообещавшего наибольшие «комиссионные» («откат») со сделки, которые доходят до 40% от всей суммы. Для этого ограничивается участие в конкурсе, его правила полностью не объявляются и т. п. В результате закупки осуществляются по завышенной цене.
Показательна в этой связи информация НЭП «Союз «Атамекен», согласно которой фонд «Самрук-Казына» 68% всех закупок осуществляет из одного источника. А в госкомпаниях почти 70% закупок производится у своих же «дочек». По сути, покупают сами у себя. Доходит до смешного. Так, одна из нацкомпаний проводила тендер на сумму 3 млрд тенге. Условие – за два месяца проложить 900 километров оптоволокна, телефонизировать, провести Интернет для целого ряда компаний в двух областях. Очевидно, что этот тендер проводится «под» кого-то. Либо закупщики, как правило, обращаются к привычным партнёрам, которые предлагают свои цены. И никто не спрашивает: рыночная эта цена или нет? К примеру, простые шариковые ручки типа «Bic» в группе компаний «Самрук-Казына» закупают в Германии примерно по 450 тенге. А в отечественных фирмах эта ручка стоит 70 тенге. Хотя по правилам компании должны сначала изучить все ценовые предложения. Но это правило не соблюдается.
Инвестиционные проекты во многом определяются решениями, которые высшие чиновники принимают по своему усмотрению. Крупные проекты (в особенности, с участием иностранных корпораций) часто предполагают передачу монопольных прав победителю конкурса, что сулит чиновникам особенно большие взятки. Некоторые проекты создаются специально для того, чтобы определённые группы получали ренту от тех, кто назначен в качестве исполнителя проекта. Формально всё делается по букве закона. Однако существуют различные приёмы, позволяющие отсеять потенциальных конкурентов ещё на подступах к заветному тендеру. Представителей «неугодных» компаний могут не впустить в зал, «благо» на входе действует строгая пропускная система. Опоздал, сам виноват. Или из конкурсной документации «внезапно» исчезает какой-нибудь документ – тоже нарушение. То есть организаторы тендера могут сделать всё, чтобы в итоге победила «своя» компания. Конкурс объявляется несостоявшимся, а значит, организатор вправе сам решать: у кого осуществлять закупку.
Постепенно сама система, зависящая от закупщиков товаров и услуг, вынуждает бизнесмена принимать сложившиеся правила игры. Возьмём пресловутую систему откатов. Хочешь выиграть в конкурсе – отдай «шапку» в пределах 15-40%. В свою очередь, чтобы найти деньги для отката, бизнесмену приходится обходить закон. Это отслеживают компетентные органы, с которыми тоже приходится «разводить». А если учесть то обстоятельство, что лидерами в рейтингах коррумпированности в Казахстане зачастую становятся органы, призванные сами бороться с коррупцией (МВД, Таможенная служба, Финансовая полиция, Дорожная полиция и т.д.), то выводы неутешительны.
Что касается рекомендательной части, то следует обратить внимание на следующее:
• Все закупки должны осуществляться в электронном виде, в ходе электронных торгов. А чтобы у участников конкурсов не оставалось вопросов относительно справедливости решения, мы предлагаем создать апелляционные комиссии по госзакупкам – отдельно в ФНБ «Самрук-Казына», отдельно – в госорганах. В состав этих апелляционных комиссий должны входить, помимо представителей госорганов, независимые участники от общественности, бизнес-сообщества.
• Зачастую победителями тендеров становятся компании, у которой нет ни соответствующих активов, ни производственных мощностей, ни опыта и квалифицированного персонала. По сути, для выполнения такие компании нанимают субподрядные организации со всеми вытекающими последствиями для качестве и сроков исполнения. Поэтому нужно внедрять институт предквалификационного отбора, чтобы ещё на «подступах» к участию в тендере проверить наличие специалистов, опыт компании и её репутацию.
• Распространить положения закона о госзакупках и на ФНБ «Самрук-Казына». Создалась несколько парадоксальная ситуация, когда есть закон о государственных закупках, но ФНБ «Самрук-Казына» фактически выведен из-под действия данного закона. Хотя в правовом государстве не может быть офшорных юрисдикций, и закон должен быть одинаков для всех.
• Очевидна необходимость разработки дополнительных мер по совершенствованию системы государственных закупок. Она должна решать задачи не только экономии бюджетных средств, но и обеспечения высокого качества тех товаров, работ и услуг, которые становятся предметом поставок для государственных и муниципальных нужд. Как показывает практика, низкая цена, заявленная на торгах, – это цена либо неисполнения, либо ненадлежащего исполнения контракта. Поэтому ценовые показатели не должны быть главными параметрами при решении вопроса о размещении государственных и муниципальных заказов. Должны учитываться и другие параметры, что, конечно, требует действенной системы контроля, охватывающей всю цепочку организации государственных и муниципальных закупок от нормирования и планирования до размещения заказов и мониторинга результатов исполнения контрактов.
Прозрачность финансовых потоков
Как известно, одним из действенных рычагов в противодействии коррупции является обеспечения прозрачности финансовых потоков. В этом контексте серьезной проблемой являются неконтролируемые объемы обналичивания денег, которые зачастую используются как откаты при уклонении от налогов, а значит, от обязательных поступлений в бюджет, либо вывод денег за рубеж. По экспертным оценкам, их объемы варьируется в пределах от 40 до 70% всей обналиченной массы денег. Широко распространена схема «зонтика», когда из прозрачной основной структуры под видом кредитов перекачиваются деньги в подставные и аффилированные структуры. Так, к примеру, было и есть в госкомпаниях вроде КМГ, в полугосударственных вроде «Казахмыса» и даже в частных вроде БТА. При этом тенденция указывает на резкое увеличение таких сумм в последние годы. Только за первое полугодие 2012 года в Казахстане было обналичено 968 миллиардов тенге или 6,45 миллиардов долларов. Для сравнения: за весь 2011 год этот показатель был равен 141 миллиардам тенге.
Исходя из мирового опыта, можно предложить две взаимодополняемые пути снижение коррупционной составляющей в денежных потоках. Во-первых, речь идет об установлении для всех юридических лиц пороговых сумм, выше которой запрещается обналичивать деньги. Подобным путем, в частности, пошли такие страны, как, Украина, Испания, Италия, и дала положительный эффект. В последнем случае соответствующий порог был установлен на уровне 1 тысячи евро. Вторая опция связана с постепенным переходом на безналичную форму взаиморасчета, что само по себе служит показателем в оценке цивилизованности рынка, способствуя развитию электронных платежей.
Противодействие коррупции в частном секторе
Известно, что если борьба с коррупцией в основном сфокусирована на государственный аппарат, то сама коррупция наиболее подпитывается частным сектором. Однако подходы к противодействию коррупции в частном секторе, предусмотренные статьей 12 Конвенции ООН, еще только формируются. Они реализуются посредством внесения в уголовные кодексы норм, устанавливающих ответственность за коррупцию в частном секторе (Германия, США, Франция, Норвегия, Греция, Дания и др.). В частности, Уголовный кодекс ФРГ предусматривает ответственность за предоставление незаконных преимуществ в частном бизнесе в обмен на материальные блага.
Однако очевидно, что ощутимых успехов в борьбе с коррупцией добиваются лишь те страны, в которых применяется комплексный подход к противодействию коррупции в частной сфере, предполагающий применение системы политических, правовых, организационных, экономических, пропагандистских и иных мер, а также взаимодействие государства, общества, бизнес-структур и граждан в процессе их применения. Примером такого подхода может служить опыт борьбы с коррупцией в США и Великобритании после принятия соответственно закона Сарбанса–Оксли (2002) и закона о взяточничестве (2010). Последний закон, например, содержит норму об ответственности коммерческих организаций за ненадлежащую организацию своей деятельности, приведшую к взяточничеству. Новеллой английского законодательства является норма об ответственности юридических лиц за непредотвращение взяточничества, совершенного от имени компаний лицами, связанными с ними (менеджерами, работниками, агентами, посредниками и т.д.). Компаниям рекомендуется осуществлять проверку бизнес-партнеров на причастность к коррупционным правонарушениям; внедрять внутрикорпоративные процедуры предотвращения коррупции; принимать обязательные к исполнению инструкции о действиях сотрудников в случаях вымогательства.
Внедрение таких мер позволяет частным компаниям не только исключить расхищение собственных средств, но и избежать тех санкций, которые могут быть применены к ним за нарушения антикоррупционного законодательства. Например, в США за нарушения Закона США 1977 года «О борьбе с коррупцией во внешнеэкономической деятельности» в 2008 году на компанию «Сименс» (Германия) были наложены штрафы в размере 800 млн. долл. В 2010 году к ответственности привлекались компании БАЕ (Великобритания) – 400 млн. долл.; «Снампрогетти/Ени» (Нидерланды/Италия) – 365 млн. долл.; «Технип» (Франция) – 338 млн. долл.; «Даймлер» (Германия) – 185 млн. долл. и другие.
В целом, в мире наблюдается тенденция к последовательному усилению государственного вмешательства в частную сферу с целью противодействия коррупции.
Декларирование доходов и расходов чиновников
Одним из действующих механизмов борьбы с коррупцией является переход к публичному декларированию доходов и расходов государственных служащих. Однако в условиях постсоветского пространства эта практика дает незначительный эффект. Возьмем к примеру Россию, где весной 2012 года прошла первая кампания по обнародованию доходов и расходов чиновников всех уровней. Так вот, даже по признанию еще действующего на тот момент президента Дмитрия Медведева, кампания «дала почти нулевой эффект».
В Казахстане практика декларирования государственными служащими своих доходов применяется с начала 2000-х, хотя она оказалась пустой формальностью. Во-первых, за исключением одного-двух добровольцев, которые пошли на этот шаг, вся остальная масса чиновников не обязана это делать публично. Во-вторых, что гораздо важнее, декларирование доходов является лишь половинчатой мерой, поскольку расходы многих чиновников явно не совпадают за декларированными ими официальными доходами. Известно, что свои неофициальные доходы и имущество, они регистрируют на своих близких или родственников.
Что касается декларирования госслужащими не только своих доходов, но и расходов официально этот проект планируется внедрить в 2013, по другим данным в 2014 году. При этом в отличие от России Казахстан вроде как обладает преимуществом - страна ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции еще в 2008 году (включая ее ключевую 20-ю статью, которая вводит понятие «незаконное обогащение», то есть «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать»). Однако и этот момент никак не гарантирует искомый результат, поскольку суровость законов компенсируется необязательностью их исполнения в связи с отсутствием публичности, реальной политической конкуренции, независимых судов и СМИ. Наконец, учитывая местную ментальность, превозносящую класс начальников, сам Президент Нурсултан Назарбаев мог бы подать пример, опубликовав декларацию о своих доходах и расходах. Но коллизия в том, что если президент и пожелает пойти на подобный шаг, то сведения о его доходах и имуществе по закону отнесены к государственным секретам.
Проблемное поле госуправления
В целом действующую в настоящее время в Казахстане систему государственного управления нельзя считать достаточно эффективной по целому ряду причин.
Во-первых, давно понятно, что прежняя система государственного управления пришла в большой упадок. Например, министерское управление в результате проведенных реформ, как это ни парадоксально, оказалось практически парализованным. Определить, где заканчиваются полномочия правительства и начинаются полномочия ФНБ «Самрук-Казына», практически невозможно. В итоге сегодня государственный аппарат реального участия в управлении экономикой страны уже как бы и не принимает.
Во-вторых, со стороны центра — высших органов власти в лице, скажем, администрации президента, правительства — во многом произошла утрата жесткого контроля над деятельностью местных органов власти. Так, по итогам 2011 года на долю сотрудников акиматов и их структурных подразделений пришлось 47,2% от всех преступлений, связанных с коррупцией. Как правило, это те преступления, которые квалифицируются как “служебный подлог”, “хищение государственного имущества”, “взяточничество”.
В-третьих, с одной стороны, наблюдается падение уровня компетентности практически на всех уровнях госуправления, с другой — небывалый уровень коррумпированности чиновников. И это — при почти полной безответственности и отсутствии оргвыводов за неисполнение поручений не только премьер-министра, но и президента.
В-четвертых, при взаимодействии предпринимательских организаций с государственными структурами, регулирующими различные стороны их хозяйственной деятельности, существует значительное количество административных барьеров, крайне негативно влияющих на конечные результаты работы. Это приводит к снижению эффективности используемых государством экономических механизмов, качества государственных услуг, имиджа государственной службы, а также вынуждает предпринимателей использовать не предусмотренные законом способы решения возникающих у них проблем. Сегодня, несмотря на ряд громких процессов и объявленную кампанию по борьбе с коррупцией, ситуация не стала лучше. Единственное, что можно отнести к плюсам, — выявляемость преступлений в экономике увеличилась более чем на 20%, количество экономических преступлений, уголовные дела по которым направлены в суд, увеличилось на 8% и т. д.
Напрямую с изложенным связана и проблема использования отдельными представителями власти различных способов «крышевания» предпринимателей, что наносит ущерб здоровой конкурентной среды. Причем эта проблема имеет устойчивый характер, что позволяет говорить о сложившейся в данной области своеобразной системе, которая при попытке ее разрушить воспроизводится. При этом юридический подход, как показала практика, во многом исчерпал свой потенциал. Принимаемые и предлагаемые в настоящее время меры, направленные на сокращение численности государственных служащих, а также на уменьшение количества лицензируемых видов деятельности и проверок, не приводят к ожидаемому результату.
В-пятых, недостаточно обоснованное и очень частое внесение изменений и дополнений в нормативные правовые акты. Очевидно, что на стадии разработки и согласования законопроектов и различного рода нормативных правовых актов не проводится оценка последствий принимаемых решений. Это следствие нечеткого определения и распределения функций управления государственных органов, а также отсутствия действенного механизма привлечения к ответственности должностных лиц за разработку некачественных нормативных правовых актов. Например, еще в начале 2008 года разработан стандарт предоставления государственных услуг, однако до настоящего времени в нем так и не определены целевые и нормативные значения показателей качества и доступности оказываемых потребителям услуг. Следовательно, с большой долей вероятности можно предположить, что реального повышения качества предоставляемых услуг в ближайшей перспективе не произойдет.
Шестая проблема — недостаточно объективная оценка госслужащих, которая осуществляется на стадии приема на государственную службу, в процессе осуществления текущей деятельности и периодически проводимой аттестации персонала государственной службы.
Сложившаяся в Казахстане система отбора кадров в принципе позволяет принимать на государственную службу наиболее подготовленных в профессиональном плане сотрудников. Профессионально-квалификационные нормы достаточно полно охватывают требования, которым должны соответствовать претенденты на занимаемую должность. Однако здесь имеются проблемы. Во-первых, слабым местом при отборе кадров является собеседование, так как круг вопросов, которые могут задаваться кандидату, практически не ограничен. Это является существенным недостатком, так как, с одной стороны, возникает возможность принять «нужного» человека, с другой — не позволяет объективно оценить его способности. Другим ключевым моментом является то, что для проведения собеседования нужно иметь специальные знания и определенные навыки, которыми члены конкурсной комиссии, как правило, не обладают. Более того, сложившиеся формы и методы аттестации не предоставляют полной информации для планирования карьеры и наиболее рационального использования кадрового потенциала персонала. Это обусловлено тем, что аттестация проводится по упрощенной методике, которая не позволяет оценить совокупность личностно-деловых и индивидуально-психологических особенностей аттестуемого государственного служащего.
Особенно острой является увеличение армии чиновников, несмотря на периодические сокращения штатов, аттестации кадров и структурные реорганизации.
В-седьмых, факты взаимопроникновения и слияния государственных чиновничьих кругов с бизнес структурами, что является предпосылкой формирования теневых, не контролируемых финансовых потоков живой наличности и которая может быть направлена для обслуживания и финансирования проектов и мероприятий, начиная от банального депозита в банках и заканчивая оборотом наркотиков или организацией антигосударственных акций. Все зависит от фантазии распоряжающегося этими финансовыми потоками. Поэтому государство ради собственной безопасности и устойчивости, в первую очередь, должно эффективно разделить деятельность чиновников на государственной службе и их бурное участие на ниве предпринимательства.
Продолжение следует…
, 
