В системе госуправления заложен глубокий конфликт интересов: исполнитель не может быть стратегом

Пандемия обнажила все преимущества и недостатки экономических моделей и систем управления в каждой стране. Исход борьбы с CoViD-19 продемонстировал лидеров в конкуренции систем государственного управления. Это – Китай, Япония, Сингапур и Корея, т.е. страны, в которых государство играет ведущую роль в организации общественного здравоохранения. Очевидные системные преимущества модели управления этих стран:

• Государственное планирование, которое обеспечивает концентрацию необходимых ресурсов и четкую координацию в их распределении при решении стратегических задач;
• Развитое государственно-частное партнерство, позволяющее мобилизовать бизнес на решение общенациональных задач;
• Наличие ведущей общественно-политической силы в лице политических партий и общественных институтов, обеспечивающей единство и сплоченность общества в период испытаний.

Сочетание рыночной экономики и ведущей роли государства называют конвергентной моделью, или интегральным строем в отличие от капитализма и социализма, а ее японское название – модель страны-корпорации. Именно такой подход позволил не только загодя выстроить систему общественного здравоохранения, готовую и к первой, и ко всем последующим волнам пандемии, но и решать любые задачи стратегического развития. История успеха «азиатских тигров» последних десятилетий дает все основания считать, что эта группа азиатских стран с наименьшими потерями преодолеет кризис, вызванный пандемией, быстро восстановится и продолжит динамичное экономическое развитие.

Поэтому институциональная трансформация, которая началась в мире параллельно с технологической революцией (Индустриализация 4.0), будет происходить в рамках наиболее успешных азиатских моделей развития.  Это – главный урок экономического кризиса 2020 года.

Поэтому для Казахстана азиатский опыт государственного управления имеет чрезвычайно важное значение в успешном проведении социально-экономических реформ. 

Правительством разработаны Стратегический план до 2025 года и Среднесрочный план Правительства на 2020-2025 годы «Новый экономический курс», которые включают разделы по модернизации системы государственного управления. Однако, к сожалению, в этих документах не отражена очень важная идеологема «слышащего государства», отражающая философию нового курса Президента К.-Ж.К. Токаева. Принципиально важная черта, определяющая партнерство государства с обществом и бизнесом, просто проигнорирована, а разброс и несогласованность приоритетов в двух стратегических документах Правительства просто обесценивают их практическую значимость. Отсутствие четких измеримых показателей эффективности реформ госуправления говорит о преобладании процессного подхода при формулировании задач.

Поэтому, увы, но глубоких содержательных реформ в госуправлении ожидать не приходится, а, следовательно, под большим вопросом успех модернизации в экономике и социальной сфере.

Что можно предпринять в этой ситуации? Как выстроить реформу государственного управления, чтобы обеспечить успешное решение стратегических задач в других сферах?

Очевидно, что новая модель управления должна быть нацелена на эффективную реализацию нового экономического курса, главной задачей которого должен стать переход к новой несырьевой модели экономического развития. Такие системные изменения возможны только при условии модернизации государственного планирования и внедрении проектного управления.

Кроме этого, пришло время для расширения государственно-частного партнерства в реализации проектов в экономике, социальной и общественно-политической сфере, а не только в строительстве инфраструктуры.

И наконец, должна повысится роль политических партий и общественных институтов в стратегическом планировании, общественной поддержке и контроле госорганов.

На самом деле, у Казахстана есть опыт успешных реформ в государственном управлении. С принятием в 1997 году Стратегии-2030 Казахстан перешел на трехуровневую систему государственного планирования.

• общенациональную Стратегию на долгосрочный период,
• Стратегический план на среднесрочный период (5-10 лет),
• Государственные программы на краткосрочный период (3-5 лет).

 Реализационный (исполнительский) уровень включает:

• Планы мероприятий Правительства (3-5 лет),
• Бюджетные программы (до 3 лет),
• Стратегические планы госорганов (с 2009 года)

Система государственного планирования в Казахстане на начальном этапе имела сходство с госпланированием в ведущих азиатских странах, благодаря чему Казахстан смог обеспечить экономический рост несмотря на финансовый кризис 1998-го и 2008-го годов. В то же время, в системе госпланирования появились недостатки, которые, по мере накопления проблем, снижали эффективность исполнения планов и госуправления в целом.

Во-первых, в Стратегии 2030 наряду со стратегическим планированием и бюджетным программированием был заявлен, но не реализован переход на проектное управление. В первые годы благодаря тщательно просчитанным индикаторам, детальному распределению ответственности удавалось достигать нужных результатов, опираясь на планы мероприятий и бюджетные программы.

В последнее десятилетие стало очевидно, что отсутствие четких правил и процедур исполнения, измеримых конечных и промежуточных результатов вкупе с размытой ответственностью стали приводить к низкой эффективности, финансовым нарушениям и проявлениям коррупции. Сравнение аналогичных проектов в любой отрасли, например, строительство дорог, реализуемых государственными институтами и международными организациями, показывает большие расхождения как по срокам и качеству, так и по затратам. И не в пользу государства. Причина в отсутствии проектного управления, а ведь стандартизированные процедуры управления проектами позволяют добиться очевидных выгод и преимуществ.

Настоятельно необходимо выстроить сбалансированную цепочку государственного планирования: стратегический план, как совокупность целей, приоритетов и задач – государственная программа и план, как совокупность приоритетных задач и проектов – бюджетные программы – проектное управление с четким закреплением ответственных исполнителей, конечного и промежуточных результатов.

Во-вторых, наличие отдельного госоргана по планированию. Агентство по стратегическому планированию, созданное при Президенте в 1997 году, имело статус и реальные полномочия ставить цели и задачи, превосходящие текущие возможности и даже компетенцию исполнительной власти. Именно это качество госуправления вкупе с политической полей Главы государства позволяло добиваться прорывных результатов. Например, в 1997 году Минфин имел слабое представления о бюджетном и финансовом программировании, но менее чем через год после принятия Стратегии 2030 методика была создана. К сожалению, такие внутренние противоречия между исполнительной властью и органом стратегического планирования в итоге привели к серии реорганизаций и вхождению Агентства в состав Правительства, а впоследствии к его упразднению.

Позднее, в 2009 году стратегическое планирование по отраслям и вовсе стало осуществляться исключительно на уровне министерств. В 2017 году в результате конституционной реформы полномочия по разработке стратегических планов были полностью переданы Правительству.

В итоге, все стратегические цели Правительством выстраиваются от достигнутого, исходя из текущих возможностей исполнительной власти. При этом контроль и коррекция планов ведется тоже самостоятельно. В этих условиях говорить о прорывных задачах не приходится.

Для опережающего развития и проведения глубоких реформ необходимо создание уполномоченного госоргана по стратегическому планированию и контролю вне Правительства, при Президенте РК.

Должно быть существенно расширено государственно-частное партнерство, поскольку оно отвечает идеологии «слышащего государства».

Предметом партнерства в экономике должны стать крупные проекты по созданию цепочек добавленных стоимостей (ЦДС), т.е. экономических комплексов. Предпосылки для этого есть.

Во-первых, сформировался корпус национальных инвесторов, готовых вкладываться в крупные проекты по созданию всей ЦДС внутри страны, включая МСБ. Показательный пример – строительство госпиталей в г.г. Нур-Султан и Алматы. Есть примеры в автостроительной индустрии, в животноводстве и других отраслях. Создание такой корпоративной модели должно поддерживаться государством на системной основе, начиная со стратегических планов. А министерства должны выступать координаторами и интеграторами таких цепочек.

Во-вторых, для этого создана законодательная база, но необходимо ее расширить до уровня масштабных проектов по созданию экономических комплексов.

В-третьих, потребность в создании собственных ЦДС особенно остро проявляется в период кризиса в отраслях, связанных с безопасностью граждан – фармацевтика, продовольственное обеспечение и т.п.

Нужно отметить, что наш опыт реформ в 1990-е годы показывает необходимость партнерства. Как отмечал Елбасы, вспоминая первые год Независимости, тогда он лично поддерживал и продвигал пионеров рыночных реформ, представляя их как ведущих предпринимателей в своей отрасли. Их имена и сегодня на слуху.

Партнёрство в развитии человеческих ресурсов должно стать идеологической основой социальной политики и поддержки граждан. Только взаимными усилиями мы можем обеспечить благополучие наших граждан, искоренение иждивенчества и развитие человеческого капитала.

И наконец, пришло время выйти на авансцену реформ для политических партий и институтов гражданского общества. Реализация задач устойчивого развития возможна только при общественной поддержке.

В условиях открытого информационного общества изменился характер общественного договора. Если раньше было возможно согласие по принципу «Лояльность в обмен на стабильность», то сегодня общественный договор трансформировался: «Партнерство в обмен на стабильность». В современном мире очень мало остается закрытых сфер, в которых государству можно было бы избежать диалога с гражданами.

Поэтому «Нур Отан», являясь ведущей политической партией, должен синхронизировать свои предвыборные планы со стратегическими планов как страны в целом, так и ее регионов.  

Пришло время использовать потенциал гражданского общества. Пример ведущих стран показывает, что профессиональные ассоциации играют важную роль в саморегулировании рынков, в обеспечении высокого качества услуг и общественных благ через квалификационные стандарты, сертификацию профессионалов и солидарную ответственность.

Создание профессиональных ассоциаций по отраслевому признаку, четкие правила аккредитации и взаимодействия с профильным министерством позволят сделать работу с ними более гибкой и целенаправленной в вопросах качества услуг, модернизации отраслевых стандартов и технических регламентов. Кроме того, децентрализация позволит распределять ответственность между государством и профессиональным сообществом в решении задач развития отрасли. Все это приведет к росту профессионального уровня сообществ, росту конкурентоспособности казахстанских специалистов.

Сегодня, в казахстанском обществе существует огромная потребность казахстанцев в определенности, в уверенности в будущем. Есть растущий запрос на справедливость, социальную защиту и безопасность, на высокое качество жизни. А это значит, что государство должно «услышать» базовые ожидания нашего общества на стабильность и устойчивое развитие.

Фархад Куанганов, Директор Академии Елбасы