Удастся ли Казахстану вдвое сократить количество чиновников так, чтобы их не стало еще больше?

Пандемия особенно остро обнажила неэффективность госуправления. За годы независимости горсорганы подверглись реорганизациям больше 500 раз. Каждая из них обходилась бюджету примерно в 160 млн. тенге. Однако ни одна из них ни к чему не привела. 

Арман Евниев, руководитель Центра развития проектного менеджмента при Академии госуправления РК объясняет этот феномен тем, что чиновники отвечают за функцию, но не результат. Выход – внедрение системы проектного менеджмента, который предполагает критерии эффективности и персональную ответственность. Однако госаппарат яростно сопротивляется, поскольку тогда его численность сократиться практически в два раза. Об этом exclusive.kz  в программе «Мозговой штурм». 

- Пандемия  остро обнажила вопрос неэффективности госуправления. Но, как выяснилось, за годы независимости госорганы подверглись реорганизациям больше 500 раз. Каждая из них, по самым скромным подсчетам, обходилась в 160 миллионов тенге, но ни одна из них не привела к ощутим результатам. Как Вы можете объяснить этот феномен?

- Дело в том, что мы никак не можем отойти от той системы управления, которая была в Советском союзе. Вот уже сто лет - 70 лет Советского союза плюс 30 лет независимого Казахстана - преобладает так называемая линейно-функциональная форма. В этой системе каждое министерство или акимат построены по вертикально-иерархическому принципу. Для организаторов такой системы все выглядит аргументированно, но часто носит субъективный характер. Министерства, комитеты и агентства создаются под какого-то определенного человека. То есть, если от кого-то нужно будет избавиться, то достаточно закрыть ведомство. Когда организация принимает решения о реорганизациях, то они руководствуются не всегда объективными принципами. На самом деле, система управления гораздо сложнее и все развитые страны переходят к сетевым моделям управления. Мир – это матрица и все госорганы взаимосвязаны друг с другом.

Говоря уже о пандемии, я бы хотел привести простой пример. Я работаю с офисом реализации программ разных госорганов и, в том числе, с министерством здравоохранения. Например, есть пункт об обеспечении мест массового скопления тепловизорами. Ведомство столкнулось с тем, что не может собрать информацию: сколько есть аппаратов, сколько нужно, кто купит, хотя прошло уже три месяца с выхода постановления - 20 мая 2020 года. Главная причина в том, что органы здравоохранения и акиматы не слышат друг друга, а тот, кто должен нести ответственность за это, например, заместитель акима области, не может организовать весь процесс. Поэтому, не обязательно совершать революционные изменения, более важно организовать взаимодействие между организациями.  Это и есть главная проблема госорганов. Поэтому глава государства поручил ввести проектный подход и в качестве обоснования он указал обеспечения взаимодействия центральных и местных исполнительных органов и институтов развития. Очень четкая задача поставлена. Другой вопрос, как она выполняется.

- В качестве одной из мер вы предлагаете сократить госаппарат вдвое. Какова реакция на это предложение?

- Если мы говорим об официальной реакции, то Президент уже озвучивал в послании тезис о 25-процентном сокращении госаппарата. Что касается более кардинальных мер, как, например, сокращение госаппарата вдвое, то я давно тоже об этом говорю в своих выступлениях, но пока реакции нет. Скорее, есть обратная реакция в виде настороженности. Это похоже на восстание лионских ткачей на попытку автоматизировать ручной труд. Но на самом деле, мы говорим о повышении эффективности госорганов. Я уверен, что с тем аппаратом, который сейчас действует, можно выполнять в 3-4 раза больше работы. Но при этом, если часть аппарата сократиться, это будет точно без потери эффективности. Меньшим количеством госорганов мы могли бы выполнять работы быстрее и эффективнее. Кроме того, для сокращенной части сотрудников у нас тоже есть ряд предложений.

- Было бы странно, если бы чиновники отнеслись с восторгом к такой идее. Но за счет чего, вы собираетесь совершать сокращения и чем будут заниматься люди, которые останутся без работы?

- Я бы позволил себе такое сравнение. Действующая система управления похожа на таксопарк советских времен. Основная задача таксопарка -обеспечение такси, а также водители, которых нужно принять на работу, нужно иметь цеха ремонта и склад запчастей. Естественно, там возникает свой аппарат: директор, бухгалтерия и т. д. И все двигается медленно и линейно. Но, сегодня мир переходят на услуги Uber и Airbnb, при этом не имея ни машин, ни недвижимости. Эти компании стали лучшими в своей сфере. Как это происходит и за счет чего? За счет того, что сокращается ненужный аппарат, создаются платформы в первую очередь, информационные, цифровые решения, где водители и пассажиры видят друг друга. Мы предлагаем  то же самое.

- В качестве других инструментов вы предлагаете ввести критерии эффективности и персонализацию ответственности. Но формально эти критерии уже есть в госпрограммах, в планах мероприятий. Что изменится?

- На самом деле, вы правильно сказали - формально это есть, но по факту этого нет. Если мы откроем любой стандарт проектного управления, то там обязательно присутствует норма о персональной ответственности руководителя или менеджера. У нас на госслужбе, если появляется поручение от премьер-министра или послание Президента, кто несет ответственность за это поручение? Если проследить путь документа, то он попадает в Министерство. Министр отпишет документы в департамент и дальше просто по списку фамилий. В конце появится фамилия сотрудника, на котором этот пункт закрепили. Часто бывает, что задачу еще разделяют на несколько пунктов. И этому специалисту попадается какая-то частичка. Получается в стране за поручение отвечает две фамилии: первая - того, кто поручил, и вторые - это фамилии 10-20 человек. Я сталкивался с такой ситуацией, когда был ответсекретарём в министерстве сельского хозяйства и продвигал персонализацию ответственности, что вызывало возмущение моих коллег. Они открывали положение и указывали на свои функции. Проблема в том, что мы привыкли работать по функции. А проектный менеджмент это не про функции, это про результаты. Все ищут лазейку, чтобы избежать  персональной ответственности. А проектный менеджмент этого не позволяет, поэтому естественно, что проектный менеджмент многим мешает жить так, как они привыкли.

- Мы видим сейчас, что гражданское общество чаще и активнее вмешивается в госуправление, но этот процесс имеет бессистемный и хаотичный характер. Как Вы думаете какова роль гражданского сообщества в этой системе?

- На самом деле, среди госслужащих существует стереотип, что  госпрограмма касается только самих госорганов. Когда мы начали формировать кросс-платформу единой системы управления проектами, где все госорганы в единой базе при необходимости могут быстро группироваться в команды проектов, встала такая дилемма: нужно ли дать доступ представителям бизнеса и гражданского общества к этой системе? Но как можно осуществлять программу для общества без самого общества, ради которого она разрабатывается?  Поэтому вовлечение гражданского общества – это главное условие сетевой модели госуправления. И об этом президент тоже говорил: нам нужна кардинально новая сервисная модель управления, ориентированная на население, на качество всех услуг государства. Делать это без самого населения, гражданского общества, на мой взгляд, глубокая ошибка.

- В свое время Вы возглавляли проектный офисов в генпрокуратуре, а потом проектные офисы начали открываться во многих госструктурах. Потом мода прошла и этот инструмент в очередной раз был забыт. Почему вы думаете, что в этот раз может что-то получиться?

- Проектным менеджментом я занимаюсь более 12 лет. В 2010 году я возглавлял рабочую группу в министерстве индустрии и новых технологий по разработке концепции национальной системы управления. Когда мы ее закончили, нас попросили провести международную экспертизу. И тогда один из экспертов, президент японской ассоциации проектного управления Хироси Танака, сказал такую фразу «Все что, Казахстан делает - это здорово, это шаг вперед. Но будьте готовы к яростному сопротивлению, потому что большому количеству чиновников это будет невыгодно». Действительно, прошло уже 10 лет после того момента, и мы видим это яростное сопротивление.

Плодить проектные офисы как грибы в рамках кампанейщины – это самый  искусный способ их дискредитации. К примеру, в минздраве было 7 проектных офисов, но они так работали, что об их существовании просто забыли. На самом деле, для одной госпрограммы достаточно одного  боеспособного, полноценного проектного офиса из 22 человек. Это абсолютно реальные вещи.

Что такое проектный менеджмент? Это четкие смарт-цели, за которые надо отвечать, персонализация ответственности, и ритм работы. Есть специальный стандарт, который определяет, насколько правильно работает организация проектного офиса. А у нас просто отписали, что создали проектный офис. На совещании доложили, слайд показали и думают, что создали проектный офис.

- Все, о чем Вы говорите предполагает коренное изменение системы госуправления, о котором тоже все говорят не первый год. Но это также вопрос политической воли. С трудом верится, что госаппарат сам себя сократит и дисциплинирует. Главный оппонент в этом – Академия госуправления. Как Вы думаете, что должно случиться, чтобы политическая воля имела места быть?

- Я уверен, что есть политическая воля и она родилась не сегодня. Если поднять поручения и послания Елбасы, то они четкие и конкретные. Но сопротивление госаппарата все еще существует. Чиновники считают, что этот метод применим только в частных компаниях. Но, жизнь показала, что это в корне неверно.

На мой взгляд, застрельщиком этих изменений должно стать Агентство по делам госслужбы. Нужны лидеры этих технологий, агенты изменений. Агентство по делам госслужбы должно стать генератором людей, готовых к этим изменениям. Они сами должны стать агентами, чтобы распространять это на других госслужащих и среди нашего населения. То есть, из 90 тысяч госслужащих, 20% можно сделать агентами изменений. У них особая роль, они должны работать в сквозной матрице. Если все министерства, акиматы находятся по вертикали, то агентство по делам госуправления должно стать связующим раствором, цементом, которое объединит всех. Поэтому, надеюсь, что агентство этим займется.

- Есть материальная мотивация и не материальная мотивация. В генпрокуратуре была нематериальная мотивация – быть сотрудником проектного офиса автоматически означало знак качества его профессионального уровня. А с другой стороны, к примеру в Сингапуре, который работает по принципу корпорации, госслужащих мало, но они получают ощутимые материальные премии. Есть ли смысл использовать не только кнут, но и пряник? Возможно, тогда сопротивление аппарата будет преодолено?

- Обязательно. Когда мы идем в госорганы и рассказываем о проектном менеджменте, то все юристы воспринимают это в штыки. Поэтому, есть потребность, чтобы у нас в законодательстве появился институт и понятие проектного офиса. Здесь одним из больших блоков является мотивация. Материальная мотивация тоже должна быть. На самом деле, она хорошо ложится в ту систему оплаты, которая сейчас у нас есть. У госслужащих есть индивидуальный план работы. Но это превратили в абсолютный формализм. Нужно дать возможность людям стать участниками проектных команд. Если этот проект достиг результата, то сотрудники должны получить бонус.

Здесь мы сразу переходим к матричной системе, в которой теряет значение  должность. Любой молодой госслужащий, придя из университета, может себя проявить в том или ином проекте. Поэтому, когда часть госслужащих перейдет на эту сферу, появятся независимые частные агентства. И этим агентствам могут быть отданы какие-то госпрограммы на реализацию. В передовых странах это уже работает. Это и есть сетевая модель управления. Главная мотивация – в причастности к результатам. Если мы уйдем от поручений к управления результатами, это и есть реформа. Но для этого что-то в головах госслужащих и руководителей должно поменяться. Это и есть новая организационная культура.