Продовольственная безопасность: как подмена понятий ограничивает развитие агробизнеса

Продовольственная безопасность и продовольственная независимость (самообеспеченность) – это два разных понятия, косвенно связанных между собой. Текущая подмена этих понятий в государственной политике по развитию сельского хозяйства приводит к снижению конкурентоспособности этого сектора экономики.

Неверный посыл госполитики по развитию сельского хозяйства

На прошлой неделе правительство обсуждало вопрос «О насыщении внутреннего рынка отечественным продовольствием». Отправной точкой при обсуждении стало утверждение министерства сельского хозяйства (МСХ) о том, что «согласно рекомендациям ФАО ООН (Всемирная продовольственная и сельскохозяйственная организация при ООН), продовольственная безопасность страны обеспечивается при насыщении внутреннего рынка за счет собственного производства до 80% и более».

Основываясь на необходимости такого продовольственного самообеспечения, МСХ запросило дополнительно 489 млрд тенге для развития сельского хозяйства из госбюджета на 2021-2023 годы, несмотря на и так крайне высокий уровень текущих государственных дотаций в эту отрасль экономики.   

Однако такая ссылка МСХ на FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations) была совершенно неверной. По поводу продовольственной независимости (самодостаточности) FAO в 2015 году выпустило отдельный документ - Продовольственная самодостаточность и международная торговля: ложная двойственность?

В этом документе FAO в частности приводится определение продовольственной безопасности - это когда все люди постоянно имеют физический, социальный и экономический доступ к достаточному, безопасному и питательному продовольствию, которое удовлетворяет их диетические потребности и пищевые предпочтения для активной и здоровой жизни.

В этом же документе говорится, что продовольственная самодостаточность не является выражением продовольственной безопасности, хотя эти два понятия могут тесно взаимодействовать. Концепция продовольственной безопасности не включает в себя рассмотрение вопроса о происхождении продовольствия или способности страны производить его. В свою очередь, понятие «продовольственная самодостаточность» частично связана с физической доступностью питания и фокусируется на происхождении продовольствия, то есть на внутренней способности страны производить его в достаточных количествах.

Отсутствие продовольственной самодостаточности не означает наличие проблемы с продовольственной безопасностью. В документе FAO приводится пример Японии, Великобритании, Южной Кореи, Мексики и так далее, которые являются чистыми импортерами продовольствия, и которые по показателям FAO имеют высокий уровень продовольственной безопасности. Там же приводится обратный пример, когда страны – чистые экспортёры продовольствия (Пакистан, Таиланд, Гайана) имеют низкие показатели FAO по продовольственной безопасности.

Страны по разным причинам фокусируются на продовольственной самодостаточности. Например, на случай перебоев в поставках, которые могут возникнуть в условиях войны или какого ни будь кризиса. Страны также исторически рассматривали самодостаточность как политическую целесообразность, поскольку зависимость от других в плане поставок продовольствия может поставить страну в уязвимое положение. Страны могут также уделять приоритетное внимание продовольственной самодостаточности как средству укрепления сельского хозяйства в стране, а также для повышения экономической активности и доходов в сельских районах.

Однако, как указывается в документе, международные исследования давно утверждают, что излишний фокус на политике продовольственной самообеспеченности является ошибкой на том основании, что такая политика, как правило, неэффективна и искажает рынок. Введение торговых ограничений, тарифов и субсидий во имя продовольственной самодостаточности рассматривается как опасная и дорогостоящая политика. Также утверждается, что такая политика подрывает продовольственную безопасность в долгосрочной перспективе, поскольку она закрывает возможности для повышения эффективности, что может привести к снижению производства продовольствия и повышению цен на него.

Необходим пересмотр подходов к продовольственной безопасности в Казахстане

Еще в 2007 году Всемирный Банка рекомендовал правительству Казахстана измерять продовольственную безопасность с точки зрения платежеспособности домашних хозяйств, а не с точки зрения уровня импортозависимости, поскольку физическая доступность продовольствия не является ограничителем продовольственной безопасности в небольшой и открытой экономике Казахстана.

Наша страна является крупным международным экспортером пшеницы. Она имеет хороший доступ и налаженные торговые отношения с международными рынками. У неё есть продолжительные границы с несколькими разноплановыми странами и есть адекватная сеть хранения и транспортировки для распределения импортируемого продовольствия. Поэтому, целесообразным вариантом политики продовольственной безопасности является создание адекватной системы социального обеспечения для самых бедных слоев населения, с тем чтобы они могли позволить себе покупать продукты питания.

Менее бедные также могут быть временно уязвимы к отсутствию продовольственной безопасности в результате колебаний цен на продовольствие, по разным причинам, например, в результате кризиса COVID-19. В этом случае адекватным политическим ответом может быть временное расширение выплат по социальному обеспечению, а не прямое вмешательство в импорт/экспорт и в ценообразование на продовольствие, что разрушает рыночные механизмы и конкуренцию в сельском хозяйстве.

Более постоянным и долгосрочным решением является осуществление госпрограмм, направленных на повышение доходов домашних хозяйств, включая сельское население, с тем чтобы они могли позволить себе покупать больше продовольствия.

К сожалению, наше правительство не приняло эту рекомендацию Всемирного Банка. В результате чего на законодательном уровне в Казахстане произошла замена понятий. Так в законе «О государственном регулировании развития агропромышленного комплекса и сельских территорий» есть два отдельных понятия «продовольственная безопасность» и «продовольственная независимость». Данный закон определяет следующие критерии обеспечения продовольственной безопасности, которые вполне соответствуют рекомендациям FAO. Это:

• Физическая доступность продовольственных товаров;
• Экономическая доступность продовольственных товаров;
• Гарантия безопасности пищевой продукции.

Однако, в том же самом законе говориться, что продовольственная независимость Казахстана по видам продовольственных товаров считается не обеспеченной, если их годовое производство в республике составляет менее восьмидесяти процентов годовой потребности населения в соответствии с физиологическими нормами потребления.

Таким образом, из закона можно понять, что продовольственная независимость как раз таки и является продовольственной безопасностью, хотя это совсем не так. В результате все госпрограммы по развитию сельского хозяйства были сфокусированы на политике продовольственной независимости или, как это по другому называется, - на политике импортозамещения.

Ключевая проблема сельского хозяйства

Ключевой проблемой развития сельского хозяйства Казахстана является то, что в отрасли плохо развивается дух предпринимательства. В отрасли слишком низкий показатель по появлению новых и эффективных сельхозпроизводителей взамен старых и неэффективных (отсутствует динамизм предпринимательской активности).

Такая ситуация сложилась из-за того, что подавляющая часть государственной помощи для АПК является антирыночной по своей сути, которая приводит к искажению в рыночной мотивации к повышению конкурентоспособности хозяйств (прежде всего повышению производительности). На сегодня наш агробизнес превратился в бюджетного иждивенца, который не стремиться выжить за счет своих клиентов и конкурентной борьбы, а знает, что государство всегда ему поможет и даст денег даже в самые благоприятные для сельского хозяйства времена. То есть фактически правительство поддерживало и поддерживает неэффективность сельского хозяйства, и данная поддержка происходит за счет кармана потребителей и налогоплательщиков.

Например, на заседании правительства по вопросу «О насыщении внутреннего рынка отечественным продовольствием» 6 октября шла речь об увеличении государственной поддержки сахарной отрасли. Данная отрасль и так имеет невероятно большую поддержку от государства в виде различных субсидий и защиты от импорта дешевого сахара или дешевого сырья для него (сахарный тростник). И снова, под флагом импортозамещения МСХ просит увеличить субсидии на сахарную отрасль в размере 42 млрд тенге (!) на 2021-2023 года.

В результате такой господдержки (за счет налогоплательщиков) потребители получат отечественный сахар намного дороже импортного, а отечественные производители сахара, как были так и останутся неэффективными и неконкурентоспособными, поскольку без такой громадной господдержки они немедленно обанкротятся из-за более дешевого импорта. Здесь возникает ряд вопросов к правительству.

Какое отношение к продовольственной безопасности имеет более дорогой отечественный сахар, если это снижает экономическую доступность населения к этому важному продукту? Зачем вообще нам нужна такая отрасль производства, которая существует только за счет нашего с вами кармана, но никогда не станет конкурентоспособной на внешнем рынке? Такая ситуация в сахарной отрасли Казахстана во многом напоминает наше так называемое «автомобилестроение», о чем я писал ранее. 

Правительству надо полностью уходить от политики импортозамещения (самообеспечения)

Продовольственная независимость в сельском хозяйстве, это та же самая политика импортозамещения, которая используется правительством в других производственных отраслях экономики Казахстана.

Импортозамещение в Казахстане характеризуется защитой отечественных товаропроизводителей от внешней конкуренции путем: применения тарифных и нетарифных мер защиты от внешней конкуренции; предоставления субсидий; льготного финансирования и налогообложения; и так далее.

Однако международные исследования показывают, что, хотя политика импортозамещения может создать рабочие места в краткосрочной перспективе, поскольку отечественные производители заменяют иностранных производителей, в долгосрочной перспективе такая политика приводит к более низкому росту ВВП и создает постепенное замедление технологического прогресса и конкурентоспособности в экономике страны.

Существует огромное количество исследовательской литературы, показывающей, как политика импортозамещения провалилась в Японии, Южной Корее, Латинской Америке, и т. д. Такая политика в этих странах работала в течение короткого периода, а затем сразу же перешла к политике расширения экспорта.

Нашему правительству необходимо срочным образом переориентировать политику импортозамещения на расширение качественного несырьевого экспорта с целью вхождение в глобальные производственно-сбытовые цепочки по различным направлениям. Казахстан - это небольшая сырьевая экономика с маленьким внутренним рынком. В такой ситуации успех политики диверсификации страны должен измеряться только опережающим ростом экспорта высококачественной несырьевой продукции и услуг.

Экспортная ориентация отечественных производителей предполагает полное отсутствие государственных мер по их защите от внешней конкуренции и отсутствие прямого субсидирования бизнеса. Такой подход заставляет отечественных производителей осознать, что единственным источником их выживания является удовлетворение потребностей клиентов, а не получение государственных субсидий и защиты от внешней конкуренции.

Нужен полный пересмотр политики развития сельского хозяйства

У сельского хозяйства Казахстана громадный потенциал. Однако, начиная с 2004 года, страна импортирует сельхозпродукцию и продовольствие больше, чем экспортирует (чистый импортер продовольствия), несмотря на то, что мы являемся одним из крупнейших экспортеров пшеницы в мире. Такая ситуация сложилась из-за того, что государственный подход по развитию сельского хозяйства вместо расширения экспорта использует политику импортозамещения, что снижает эффективность производства в этой отрасли экономики.  

С точки зрения полной экспортной ориентации сельского хозяйства, Казахстану следует использовать подход продовольственной безопасности, практикуемый странами ОЭСР. Этот подход включает в себя приверженность к свободе во внутренней и внешней торговле продовольствием в сочетании с адресной помощью уязвимым слоям населения посредством мер социальной помощи. Свободная торговля в сельском хозяйстве означает, что в дополнение к политике импортозамещения правительство должно прекратить политику удерживания цен на социально значимые товары, что очень сильно искажает рыночные механизмы и конкуренцию в сельском хозяйстве.

Государство должно прекратить поддерживать неэффективные хозяйства в отрасли. Оно должно стимулировать уход слабых и приход сильных предпринимателей и позволить рыночным силам направлять модернизацию сельского хозяйства. Повышение эффективности сельского хозяйства приведёт к снижению рабочих мест и числа подсобных хозяйств в отрасли. Поэтому правительство должно спланировать переориентацию избыточной рабочей силы из сельского хозяйства в другие отрасли экономики.

Государственная поддержка сельского хозяйства должна быть направлена на людей, которые имеют ограниченную экономическую доступность к продовольствию, но не на сельскохозяйственных производителей. Такой подход не только ограничивает риск возникновения рыночных искажений, но и позволяет правительству целенаправленно ориентироваться на тех потребителей, которые нуждаются в поддержке, вместо того чтобы поощрять неэффективных производителей в надежде, что это решит проблему продовольственной безопасности.

В дополнение к целевой помощи уязвимым слоям населения, существующие субсидии сельхозпроизводителям (которые искажают рыночные отношения и поддерживают неэффективность) должны быть перенаправлены на государственные инвестиции, которые реально повышают производительность и рост сельского хозяйства. Существует множество международных исследований, которые говорят о недостатках субсидий производителям и о высокой экономической отдаче от инвестиций в обучение, инновации и науку, инвестиций в управление водными ресурсами, инвестиций в транспортную инфраструктуру (прежде всего сельские дороги), и так далее.

Мурат Темирханов. FCCA, Финансист/экономист