Новый Закон об НПО устареет еще до того, как он будет принят

На прошедшей неделе в МИД РК на самой либеральной переговорной площадке в стране состоялось самое представительное обсуждение законопроекта об НПО. Особую пикантность ему придало участие 22 послов стран-участниц ОБСЕ, которые потеряли интерес к обсуждению,  как только узнали, что проект Закона уже практически принят.

 Точнее, он уже передан в Сенат, и в ближайшее время он будет направлен на подпись Президента РК.  Должно случиться нечто экстраординарное, чтобы сценарий вдруг изменился и Президент вернул законопроект на доработку.

Если коротко охарактеризовать взаимные препирательства между гражданским сектором и правительством, то их суть состоит в том, что государство, как обычно, хочет всех посчитать и контролировать, что, в принципе, вполне логично. На что НПО-шники, также вполне логично, огрызаются тем, что у государства сегодня вполне и так достаточно инструментов «считать и контролировать»: Минюст, налоговая, прокуратура и пр.

По сути, весь этот переполох говорит только об одном – о взаимном недоверии между государством и гражданским сектором.

Именно поэтому  международные эксперты называют этот законопроект документом «со скрытым смыслом». Правда, скрытый смысл там довольно плохо скрыт. Во-первых, государство пытается легитимизировать, в случае необходимости,  тотальный контроль над гражданским обществом. Во-вторых, необходимо узаконить появление так называемого единого Оператора по предоставлению грантов. В-третьих, это довольно неуклюжая попытка концептуально решить вопрос постоянно растущего третьего сектора.

И вот здесь как раз и кроется системная причина того, почему власть и общество вяло переругиваются друг с другом.

Доверие – ключевой фактор любой концепции. А концепции развития гражданского общества – в особенности. Довольно странно, что такой сложный и тонкий законопроект был принят без разработки современной концепции. Тем более, что, по большому счету, обе стороны могли бы в ее рамках решить более глобальные проблемы: безработицу, социальные проекты, развитие экспертного потенциала, мониторинг эффективности многочисленных программ правительства и пр.

А ведь неправительственный сектор растет как во всем мире, так и в Казахстане. В настоящее время в стране свыше 27 тысяч республиканских и региональных ОГО реализует социально значимые проекты, практически по всем вопросам жизнедеятельности общества. Их работой в режиме реального времени охвачена треть населения страны.

Для сравнения: в начале 2000-х годов работало 4 тысячи НПО, в которых на постоянной основе работали 35 тысяч человек, на временной - до 50 тысяч (консультанты и эксперты) и более 100 тысяч добровольцев. В неправительственном секторе было задействовано более 200 тыс. человек, а услугами отечественного третьего сектора охвачено около 2 млн. граждан. За годы суверенитета число общественных организаций выросло до 27 тысяч, 18 тысяч из них являются неправительственными. Сегодня на каждые 1500-2000 казахстанцев насчитывается одно активное НПО.

Уже сегодня вклад ОГО в социально- экономическое развитие Казахстана играет довольно ощутимую роль:

 Объем заработной платы в сфере НПО.

По информации Комитета по статистике Республики Казахстан, среднемесячная номинальная заработная плата одного работника в декабре 2014 года составила 154 577 тенге. В НПО на декабрь 2014 года среднемесячная заработная плата составляет 139 299 тенге, что на 10% ниже среднего показателя по стране, в 1,8 раза превышает аналогичный показатель сельского, лесного и рыбного хозяйства, но также в 2,5 раза ниже показателя в горнодобывающей промышленности.

Исходя из количества реально действующих НПО в стране (9 897), и с учетом, что в среднем в НПО работают три сотрудника, индикативный уровень занятости в отрасли сопоставим с крупными национальными компаниями, а среднемесячный фонд заработной платы составляет не менее 4 млрд. тенге. Необходимо отметить, что расчет заработной платы при реализации проектов в рамках государственного социального заказа ведется на основании официальных данных уполномоченного органа в сфере статистики.

Согласно данным Комитета по статистике, ежемесячно в среднем одна НПО уплачивает 114 783 тенге в бюджет и государственные фонды, в том числе:

В расчете на все действующие НПО за истекший год указанная сумма составляет более 13 млрд. тенге, в том числе:

Около 5 млрд. тенге в год пенсионных взносов НПО участвуют в финансово-денежном обороте страны. За счет социальных взносов НПО содержится более 11 тысяч или около 0,7% всех пенсионеров страны.

В настоящее время в рамках Межведомственной рабочей группы при Администрации Президента Республики Казахстан прорабатывается вопрос о включении данного показателя в общий статистический учет в сфере НПО. В то же время, по оценочным статистическим данным, можно предположить, что в сфере НПО занято от   30 тысяч до 60 тысяч человек или около 1%  от всех наемных работников страны, из них почти половина (46%) в Алматы и Алматинской области, а также в Южно-Казахстанской и Карагандинской областях. (Из стат. отчета за дек. 2014: списочная численность наемных работников за декабрь 2014 года составила 3812,3 тыс. человек.)

Объем финансирования НПО на реализацию проектов.

В рамках своей компетенции Министерство культуры и спорта ведет учет реализованных проектов по государственному социальному заказу. В соответствии с этим, объем финансирования по ГСЗ на центральном и местном уровнях в 2012 году составил 4 076,8 млн. тенге, в 2013 году – 5 387,6 млн. тенге (рост к уровню 2012 года на 32%), в 2014 году – 6 648,5 млн. тенге (рост к уровню 2013 года – 23%). Сохранение тенденции роста финансирования в дальнейшем позволит НПО решать множественные актуальные проблемы, а также увеличить вклад в развитие страны.

Оказанные социальные услуги НПО различным группам населения. Количество поддержанных НПО.

Количество социальных проектов в рамках государственного социального заказа на центральном и местном уровнях в 2012 году составило 1 424 проекта, в 2013 году – 1 375 проекта (уменьшение к уровню 2012 года на 3%), в 2014 году – 1 964 проекта (рост к уровню 2013 года на 43%).

Количество задействованных НПО в реализации социальных проектов в рамках государственного социального заказа в 2014 году на центральном уровне составило 96 НПО в 147 социальных проектах (65%), на местном уровне - 1 077 НПО в 1 817 социальных проектах (59%), что свидетельствует о тенденции «движения» НПО в районы страны.

 Вклад НПО в ВВП страны

Несмотря на сложности, связанные с отсутствием информации в государственных статистических отчетах, сделана попытка оценки вклада НПО в ВВП страны. Так, по проведенным оценкам в 2014 году доля НПО в ВВП составила 2,8%, что на уровне отраслей информации и связи, образования, финансовой и страховой деятельности. Аналогичный показатель (2,8%) в Бразилии и Новой Зеландии.

При этом характерной особенностью казахстанского рынка социальных услуг является ориентированность поставщиков этих услуг (НПО) на формат консультационной, информационной, образовательной и в целом пропагандистской работы. Этим казахстанский рынок социальных услуг значительно отличается от рынка развитых стран Запада. Например, в Великобритании, Франции, Германии большая часть НПО занята обеспечением работы больниц, высших учебных заведений, широкого круга благотворительных учреждений. Так, знаменитый университет в Оксфорде – одно из старейших НПО в Европе.

Во многом различие принципов работы казахстанских и зарубежных НПО объясняется особенностями национального законодательства.

Во-первых, в большинстве европейских государств десятилетиями действует законодательство, которое позволяет НПО накапливать средства и укреплять свою материальную базу. Также в налоговом законодательстве развитых стран предусмотрены различные механизмы поощрения граждан и коммерческих структур, отчисляющих часть средств на поддержку НПО (например, нормы, позволяющие гражданам отчислять 1% своих доходов на счет конкретного НПО, или нормы, предусматривающие льготы для бизнесменов - меценатов и благотворителей).

В законодательстве Казахстана таких механизмов не предусмотрено. Поэтому большая часть НПО оказывает не дорогостоящие консультационные услуги, не имея материальных возможностей оказывать более затратные узкоотраслевые услуги населению. Занимаясь своей основной деятельностью, НПО в Казахстане не имеют возможностей повышать свой материальный и социальный статус, накапливать капитал и способствовать повышению квалификации сотрудников. Адресная группа, для которой работают НПО, не имеет нормативных рычагов, чтобы оценить или поддержать НПО. Для того, чтобы выполнить эти задачи, НПО, так или иначе, приходится уходить либо в бизнес, либо в политику.

Таким образом, ни граждане, ни бизнес-структуры не ориентированы на работу с НПО, поскольку последние законодательно не включены в непрерывный цикл взаимодействия государства с населением в экономической и социальной сфере.

Во-вторых, важной особенностью казахстанского законодательства являются нормы, регламентирующие процедуры регистрации НПО. На данный момент большинство из зарегистрированных НПО (54%) имеет универсальные уставы, позволяющие им действовать в любой области. В Казахстане не требуется при регистрации указывать определенное направление деятельности НПО. За рубежом, наоборот, уделяется огромное внимание вопросам отраслевой направленности деятельности НПО. Так, например, в Германии,  чтобы иметь возможность заниматься оказанием услуг в сфере здравоохранения, НПО должно иметь специальный сертификат или лицензию. Т.е. при регистрации НПО, конечно же, может предоставить универсальный устав, никаких запретительных мер законодательство демократических стран в этом не предусматривает. Однако, чтобы претендовать на серьезное участие в жизни общества и, тем более, получать финансирование, НПО должно иметь специализацию в какой-либо одной или нескольких отраслях. Эта специализация должна быть отражена в уставных документах, а также подтверждена лицензией или сертификатом.

В свою очередь на указанный порядок опирается система рейтинга НПО. Сертифицированные и профессиональные организации и их представители входят в различные экспертные группы, допущены к источникам финансирования и процессу принятия решений. Организации, имеющие универсальные уставы и не имеющие конкретной специализации, такой государственной и общественной поддержки не имеют из-за низкого уровня профессионализма.

Таким образом, зарубежные общества стимулируют общественную инициативу на оказание профессиональных услуг для решения конкретных экономических и социальных проблем государства. 

К сожалению, новый законопроект не решит ни одну из системных проблем третьего сектора. Поэтому, скорее всего, он устареет еще до того, как будет принят.