, 
Вивисекция казахской экономики. Изгнать государство из экономики
Часть II
Мы продолжаем серию публикаций в рамках заявленного проекта. Сегодня мы постараемся сконцентрировать ваше внимание на проблеме стратегического планирования, а точнее на отчетливых признаках его отсутствия в сфере государственного менеджмента. Кому-то может показаться, что поднимаемая нами проблема похожа на спор кому мыть посуду, когда вокруг пожар. Но время, как бы странно это сейчас не прозвучало, работает на нас: цены на нефть падают, биологический возраст растет и возникает запрос на перемены. На что правительству следует обратить внимание в первую очередь, какие решение не терпят отлагательств – об этом во второй части экспертной статьи, подготовленной редакторским составом мультимедийного портала Exclusive, созданной на основе оценок казахстанских специалистов.
Анализ
За последнее 10-летие Казахстан накопил достаточно количество кризогенных факторов в государственном управлении, которые при высоких ценах на нефть были латентными, однако после падения цен на экспортные товары вышли наружу, и указали на огромный системный кризис управления. Проблема коснулась практически всех секторов экономики. Главной ошибкой индустриально-инновационной программы, считают эксперты, заключается в том, что программа в конечном итоге превратилась в набор экспортно-ориентированных производств, которые никоим образом не связаны с потребностями внутреннего рынка. Как известно, существует ясная разница между изобретением и инновацией: инновации – это процесс с венчурным капиталом, в котором кто-то должен взять на себя риски. Риск оправдан, если в стране, где внедряются инновации, есть потребительский спрос внутри, есть развитое общество, которое готово приобретать новые продукты, чье мнение постоянно анализируется маркетологами и так далее. То есть за инновацией должна стоять система, которая позволяет в первую очередь внедрять инновации у себя на рынке и только потом выходить с ней на экспорт. Эксперты считают, что наш внутренний потребительский рынок с его характеристиками, уровнем претензий, запросов и так далее абсолютно никем не исследован. Неужели все эти годы в стране наблюдалось полное отсутствие системного стратегического планирования при наличии самых различных программ развития?
Хаос или ручное управление?
На сегодняшний день у нас есть один стратегический документ – это послание президента Казахстана, в которое каждое министерство, акиматы, различные лоббисты могут вписать от себя только одну строку, потому что, по мнению идеологов, послание должно быть коротким, емким и обязательно великим. То есть Казахстан добровольно отказался от необходимости создания стратегических планов, поэтому такие важные единицы государственного аппарата как департаменты стратегического планирования при различных ведомствах деградировали, или исчезли вовсе.
В 2004 году в Казахстане окончательно укрепилась президентская вертикаль, принятие решений сместилось в сторону Администрации президента. Однако АП не является экономическим органом, но создание и утверждение таких важных документов, как Послания президента стали полностью ее прерогативой. И хотя правительство тоже работает над документом, участвует во всех процессах, но все же это инициатива и документ АП. Правительство же в данном случае исполняет чисто технические функции.
Плюс ко всему аппарат все это время создавал квазигосударственные институты, что привело к тому, что нацкомпания сегодня представляет собой государство в государстве, где ФНБ «Самрук-Казына» – генеральный менеджер, созданный, чтобы централизованно управлять сонмом малопонятных, но дорогостоящих структур и ведомств. При этом мало, кто знаком со стратегическими планами «Самрук-Казыны». Особенно это касается планов, которые подразумевают экспансию на международные рынки. Да, мы слышим, что казахстанские компании имеют интересы в Румынии, в Грузии, но по большому счету все это обычные бизнес-схемы.
Опрошенные нами эксперты, уверенно заявляют, что в Казахстане институционально потеряно то, чем так долго гордилось президентское лобби, а именно – система сдержек и противовесов. По мнению специалистов, сегодня в Казахстане решения принимаются волюнтаристски, исходя из малопонятных конъюнктурных соображений при полном отсутствии той переговорной силы, которая была бы способна сбалансировать систему. Такой многим сегодня видится фундаментальная проблема в стране, которая подменяется недавно введенным термином – ручное управление.
Вместе с тем, звучат голоса, которые уверенно заявляют, что наблюдаемая сегодня некая разбалансировка прежней системы – часть большого замысла. Понимание происходящего сводится к тому, что у всего этого зримого хаоса есть определенные бенефициары, которые реально заинтересованы в текущих процессах.
Сегодня в казахстанском обществе есть четкое понимание проблемы, что сырьевая экономика несет в себе основной риск, который простыми словами можно объяснить примерно так: вчера было хорошо, а сегодня плохо. Поэтому власти сформировали Национальный фонд, чтобы изъять большую часть нефтяных денег в накопления с целью избежать «голландской болезни», исключить риски лишних расходов и перегрева экономики, однако, увлекшись имиджевыми проектами, программами, стратегиями стали увеличивать расходы. Как известно, многие амбициозные архитектурные проекты в Астане требуют больших бюджетных вливаний. Эксперты предупреждают, что если в масштабах страны правительство не откажется от этих стратегий, а граждане не примут главного, что Казахстан на сегодня – все-таки сырьевая экономика, что не стоит заниматься строительством «замков на песке», и вместо этого следует обеспечивать развитие человеческого капитала с четким понимаем того, что конкурентную экономику создать могут только люди, то недалек тот день, когда система с ее ограниченным запасом прочности не выдержит.
Рынок все решит
Специалисты, опрошенные нами, в большинстве своем согласились, что негативный потенциал, который генерируют компании квазигосударственного сектора, это самая большая опасность на сегодня. При сценарии, в котором одна за другой эти компании, столкнувшись с очевидными проблемами, (при этом это компании – естественные монополисты, испытывающие давление долговых обязательств), предпочтут банкротство, то влияние на нашу экономику эти процессы окажут колоссальное. Первые признаки будущих серьезных проблем мы уже имеем. Как известно, Национальный банк, нарушая все правила, напрямую выкупил акции КазМунайГаза. Также, говорят эксперты, сомнительны утверждения о том, что все граждане являются по сути акционерами ФНБ «Самрук-Казына». К великому сожалению, это не так. Всем известно, что существует закон, который ограничивает проверку деятельности «Самрук-Казыны» со стороны парламента.
Что создает опасную атмосферу недоверия.
Кроме того, говорят эксперты, правительство, докладывая по ситуации в экономике, выводит данные, исходя из соотношения к ВВП: налоги, объем госдолга, его обслуживание госдолга и так далее. Однако, с учетом особенностей нашей экономики, специалисты предлагают выводить показатели не только в соотношении к ВВП, но и к ВНП тоже – валовому национальному продукту: при таком подсчете данные по обслуживанию внешнего долга, по долям налогов, приобретают совершенно другие критические формы. Допустим, если внимательно взглянуть на доли поступлений в Нацфонд, то мы увидим, что 40% поступлений формирует одна компания – «ТенгизШевройл» (ТШО). Если же учитывать, что 50% поступлений в бюджет у нас формируется за счет трансфертов из Нацфонда, то получается, что 20% бюджета формируется одной компанией – ТШО.
Что тоже несет в себе мощный негативный потенциал.
Из позитивных сторон стоит отметить главную: независимые эксперты, а также правительственные специалисты сходятся во мнении, что сокращать участие государства в экономике необходимо и делать это надо безотлагательно. Весь мир строится на том, что отрасли переходят под самоуправление, где все, что государству принадлежит, управляется рыночными компаниями. Сегодня объявленная правительством масштабная приватизация полна рисков, так как в поиске мифических инвесторов мы теряем главное – время, словно, не понимая, что инвесторы вкладывают валюту, а будут получать возврат в тенге: никто в условиях полной разбалансированности курса тенге, приватизировать объекты на выгодных для Казахстана условиях не станет.
Только если все объекты продавать действительно за копейки.
Открытость и публичность вместо пустых лозунгов
Много говорится о низком уровне публичности со стороны госорганов и о ничтожном участии в дискуссиях представителей негосударственного сектора, чтобы именно через дискуссию выйти на осознание проблем, стоящих перед государством. По мнению экспертов, публичность – это единственная опция, которая в настоящий момент способна повлиять на ситуацию. Не секрет, что по степени влияния, публичная фигура гораздо эффективней политического служащего. Среди политических госслужащих много профессионалов, которые совестливо относятся к выполнению своих обязанностей, но их возможности, в силу опять же особенностей системы, заметно лимитированы. Все, на что реально способен государственный служащий – отправлять рекомендации наверх, не зная, читают ли эти рекомендации старшие коллеги или нет. То есть механизм принятия решений ограничен бюрократическими барьерами. Однако независимый эксперт может рассчитывать на то, что озвученные им факты, которым он дает свою профессиональную оценку и которые доносятся из публичного поля, будут услышаны, например, депутатами. Поэтому многие чиновники, чтобы быть услышанными и хоть как-то влиять на ситуацию, делают осознанный выбор и уходят в неправительственный сектор.
Вместе с тем, долгое время мы наблюдаем, как представители экспертного сообщества, квалифицированные кадры стремятся к источнику ренты – то есть к госбюджету, в государственные структуры. Последние 15 лет абсолютное большинство выпускников образовательной программы «Болашак» трудоустраивалось в нацкомпании, однако мало, кто шел работать в негосударственный сектор. Но с падением цен на экспортные товары стали наблюдаться обратные процессы.
Сегодня все экспертное сообщество выступает за устойчивую казахстанскую государственность, за устойчивую экономику и каждый готов внести свой вклад. Безусловно, разница в позициях, в методологии есть, но в целом наблюдается консенсус. Как было уже отмечено, на стимулирование экономического роста будет дополнительно выделено 247 млрд. тенге. Куда эти средства будут направлены? Говорится о развитии инфраструктуры, поддержке предпринимательства и так далее. Однако практически все деньги идут через квазигоссектор. То есть шансы того, что этот сектор будет сокращаться, не то, чтобы минимальны, их нет: если посмотреть на динамику, то видно, что сам по себе сектор из года в год растет, несмотря на заявленные цели о сокращении доли участия государства в экономике. И все это происходит под лозунгами, допустим, поддержки предпринимательства. Однако вместо этого мы наблюдаем субсидирование ставки вознаграждения, либо размещение средств на депозитах в БВУ с охватом 0,1% от субъектов предпринимательства. Все, кто выступает против такого подхода, клеймятся антагонистами идеи создания экспортной продукции и казахстанских брендов. Но итог печален: сотни миллиардов бюджетных средств тратятся на кредиты, субсидирования и тому подобное, взамен мы получаем 3 600рабочих мест за 3 года и 170 млрд. тенге дополнительной выручки. Но давайте зададимся вопросом – какой ценой? Не за счет ли того, что в итоге правительство повысит налоги для полутора миллионов субъектов МСБ, чтобы поддержать 28 компаний, которые приближены к властным элитам, под лозунгами, что мы якобы делаем индустриализацию.
Экспертное сообщество готово разработать действенный план, который поможет выработать консенсус и предоставить взвешенные оценки в отношении устойчивости бюджетной системы. Но для этого необходимы данные и доступ к финансовой отчетности компаний квазигоссектора, задачей же подобной инициативы должны стать решения для повышения уровня транспарентности правительства, доступа к информации, которая априори по закону «О доступе к информации», не должна быть секретной. Однако мы наблюдаем, что госсектор не стремится к транспарентности. Зафиксированы случаи, когда сам госаппарат, даже если раскрытию информации не препятствует какое-то должностное лицо, отказывается предоставлять те или иные данные. В частности, до сих пор недоступны для общественности данные, какие расходы понес госбюджет на консалтинговые услуги по привлечению инвестиций, а также по оценке эффективности свободных экономических зон. По данным экспертов, новый министр информации осведомлен о данной проблеме.
Сырье – наше все
Сколько мы тратим на обслуживание бюджета в относительном выражении? Если взять закон «О республиканском бюджете» без пересмотра – это 7%. Много это или мало? Эксперты предупреждают, что при более тщательном сравнительном анализе наш госдолг может превышать ВВП. Анализируя показатели экспорта, не секрет, что на сегодняшний день наиболее торгуемые сектора экономики – сырьевые. Но и они сужаются, поэтому надо развивать торгуемые сектора. Эксперты предупреждают, что пока в стране не появится клиентская группа, которая создаст запрос на инклюзивные институты, то такие институты построены не будут. Лица, которые, как говорится, сидят в сырье, заинтересованы в инструктивной модели, потому что она нацелена на извлечение дополнительной ренты за счет доступа к уникальным ресурсам: не важно – недра, земля, власть, монополия и так далее. Экономика знаний, к которой мы так стремимся, несет в себе основной риск, где человеческие ресурсы, обученные за счет бюджетных средств, не найдя применение своим знаниям, покидают страну.
Встает вопрос, кто станет этой самой клиентской группой. И мы опять приходим к выводу, что это только обрабатывающая промышленность. По идее мы должны были перейти к реализации следующего этапа экономики, движимой инновациями. Однако, не пройдя этап, движимый инвестициями, переход к следующей невозможен. Если проанализировать топ-50 самых богатых людей Казахстана, то там нет никого, кто представлял бы сектор обрабатывающей промышленности. Встает вопрос, а достаточно ли у нас компетенции создавать производства в обрабатывающей промышленности? Что, если завтра экономика будет окончательно лишена возможности перераспределять сырьевую ренту, то миллионы людей, занятные в этом процессе, окажутся на грани выживания.
На сегодня уровень государственных инвестиций колеблется между 18-22%. Острым остается вопрос – куда должно государство инвестировать. Ряд экспертов считает, что необходимо поддерживать создание общественных благ. Что такое создание общественных благ? Как известно, экономические связи между регионами Казахстана слабые. При таком положении вещей соседние области не имеют устойчивых связей для торговли друг с другом, и вот здесь возникают риски, при которых все территории, граничащие с РФ, могут заявить об отделении, а, например, ЮКО выразить желание стать частью Туркестана. Если граждане страны ограничены в возможностях свободного передвижения, то полноценного экономического обмена у нас не возникнет.
Инфраструктура – классический ответ кризисам
Из того, что нам удалось собрать, заслуживает отдельного внимания мнение о том, что основные проблемы в экономике страны возникают из-за того, что в Казахстане нет полноценных институтов развития, а сама система держится на ручном управлении, нет политической воли, чтобы перестроить систему государственного управления. Но это совершенно иная плоскость дискуссии, поэтому предлагается рассматривать вопрос в двух аспектах: оперативные и стратегические меры.
На сегодняшний день основной проблемой государства является механизм перераспределения государственных финансов для стимулирования экономики. А именно вопрос его эффективности. Сейчас экономика Казахстана такова, что точки роста обеспечиваются только за счет государственных финансов. Нет внешних инвестиций, внутренних накоплений недостаточно, единственные накопления, которые мы имеем, это государственные. Государство пытается поддержать ВВП за счет вливаний. То есть снижение ВВП компенсируется за счет госсредств, которые направляются на поддержку различных программ. Если говорить образно, то за каждый вложенный тенге, мы получаем назад максимум 40-50 тиын. Почему так происходит? Потому что государство не создает инфраструктуру, которая в будущем будет способствовать генерации денежных потоков, и занимается финансированием отраслей, которые в итоге финансируют отрасли соседних стран.
Что видно на примерах автомобилестроения, где львиная доля госсредств уходит за рубеж на приобретение деталей.
В такой ситуации мы способны развивать только трудозатратные производства – сырьевой сектор, сельское хозяйство и туризм. Для многих экспертов создание инновационных предприятий – миф. По их словам, в ближайшие 10 лет, при нынешнем политическом строе, об инновациях лучше даже не вспоминать, так как – еще раз – инновационные предприятия могут появиться только в открытой рыночной демократичной стране.
Рекомендация
В связи с этим эксперты рекомендуют сосредоточиться на базовых отраслях, которые с учетом наших реалий имеют потенциал для развития. По их мнению, распределение финансов через институты развития, так называемые «Байтерек», «БРК», «Самрук Казына», «КазАгро» и так далее – неэффективно, потому что в числе иных причин чиновник квазигоссектора, который никогда не возьмет на себя предпринимательский риск, ограничен в возможностях принимать оптимальные решения по какому-либо инвестиционному проекту. Необходимо кардинальное обновление инфраструктуры, чтобы обеспечить запас на будущее с целью экономии, что, по мнению экспертов, можно в том числе решить за счет приватизации, сделав данное направление одним из приоритетных в списке стратегических задач по снижению роли государства в экономике. Что касается непосредственно деятельности ФНБ «Самрук-Казына», то его роль необходимо свести до держателя активов, а управление всем этим хозяйством должно быть отдано в рынок.
Часть I «Госдолг и квазигоссектор» читайте здесь.
