, 
На что тратятся деньги будущих поколений
На текущий момент в Национальном фонде аккумулируются 65,7 млрд. долларов США. Как известно, Нацфонд является главным инструментом поддержания бюджета. Наполнение фонда происходит за счет прямых налогов нефтегазового сектора, поступлений, обеспеченных действующими соглашениями о разделе продукции, бонусов, налогов на сверхприбыль и добычу полезных ископаемых. Как правильно распорядится деньгами Нацфонда, об этом читайте в очередной статье, подготовленной редакторским составом мультимедийного портала Exclusive, основу которой составляют мнения ведущих экспертов Казахстана.
АНАЛИЗ
С учетом тренда на отрицательную доходность держать фонд в деньгах, вкладываться в акции, говорят эксперты, нет смысла. Предложения обустраивать страну, создавать общественные блага (электроэнергия, чистая вода) звучат все отчетливей. Но какими бы ни были грядущие парадигмы, практически все эксперты соглашаются: чтобы средства Нацфонда сделать эффективным вложением, необходимо менять экономическую политику, при которой наличие емких по содержанию надстроек, вроде ФНБ «Самрук Казына», станет бессмысленным.
Казахский абстрактный Нацфонд
Напомним, концепция Нацфонда обсуждалась в 1996 году в правительстве, в 2001 году фонд был образован. Для сравнения: в те годы капитал норвежского фонда составлял около 50 млрд. долларов, а сейчас – около триллиона. Казахстан, уверены эксперты, имел все шансы скопить 500 млрд. долларов, сделать его социальным и за счет процентов содержать всю социальную сферу. В эти дни звучат предложения вернуть фонду название «Фонд будущих поколений» и формировать накопления, исходя из цены в 60-70 долларов за баррель.
Согласно изменениям в бюджетном кодексе Нацфонд является частью консолидированного бюджета, государственных финансов. В первые годы фонд исполнял функции в пропорциях 25% как стабилизационный, другие 75% – сберегательный. Но деление было условным. Почти все зависело от желаний правительства, однако основные рычаги управления сконцентрированы в Акорде. Совет по управлению Нацфондом, по словам экспертов, исполняет представительские функции и является декоративным органом. Связь между гражданином и фондом в норвежском варианте прямая, у нас фонд абстрактный, граждане не проявляют особого интереса к устройству Нацфонда. В это связи эксперты предлагают рассматривать Нацфонд как совокупность госфинансов и их устойчивость. Если сравнивать налоговые поступления нефтяных компаний в 2013 с 2015 годом, то они упали в два раза. В этом году нефть возможно не превысит 40 долларов за баррель. То есть, учитывая уровень налоговой нагрузки, можно прогнозировать поступления и устойчивость бюджетных расходов.
Чтобы выносить вопрос их сокращение на повестку дня правительства.
Богатства, уверены эксперты, не принадлежат отдельно взятому поколению: изымая ценности из земли, их надо правильно и прозрачно инвестировать. Перспективы, если вопрос сводить к простому, оставить ли что-то после себя, либо истратить сейчас, пессимистичны. Понятно, что надо фонд сохранить и передать будущим поколениям, но, как выясняется, снижать для этого расходы не все готовы. Рецепт в данном случае, по мнению экспертов, – максимально снизить, а в отдельных секторах отказаться от сборов, налоги на бизнес.
Массовая остановка бизнес активности может сократить будущие выплаты, увеличив трансферты с Нацфонда в гораздо больших масштабах
Для лучшего понимания эксперты прибегают к известной метафоре, что на длинном забеге выигрывает свобода, на коротком – тирания. Нацфонд, говорят эксперты, это не деньги, это ценности и надо понять, в чем они измеряются. Если сегодня нет рецептов по управлению этими капиталами, то их, по мнению экспертов, надо оставить потомкам. Однако это не предполагает хранение в наличности или в золоте, логично, предлагают эксперты, направлять средства в инфраструктуру, в развитие человеческого капитала – образование, медицина, дороги. Вместе с тем у предложения есть противники, которые полагают, что при нынешней системе распределения государственных средств, гарантировать целевое, прозрачное использование этих денег невозможно. До сих пор трудно сказать точно, кто управляет деньгами Нацфонда. Одновременно, исходя из смыслов сохранности, предлагается использовать средства для покупки зарубежных активов – месторождений, земли. Также, учитывая социально-экономическое положение, сокращение объемов налоговых поступлений, эксперты предлагают на данном этапе сконцентрировать усилия на поддержании расходной части бюджета, поэтому перспективу инвестиционных функций Нацфонда следует отложить.
Сколько и куда
В 2007 году в бюджетный кодекс были внесены изменения, чтобы в тех случаях, когда нефтяные компании штрафовались за нарушения, средства направлялись в Нацфонд. Действующая ныне концепция предполагает фиксированный ежегодный трансферт в сумме 8 млрд. долларов из Нацфонда в бюджет. Чтобы обеспечить реакцию на улучшение или ухудшение экономической ситуации, предусмотрены колебания 15% от суммы гарантированного трансферта. Оговорено, что неснижаемый остаток должен составлять 30% от ВВП. На сегодня весь ВВП страны – 166 млрд. долларов.
Ненефтяной дефицит был заложен в момент принятия концепции Нацфонда как целевой показатель – трехпроцентный порог к 2020 году. В настоящий момент планируется некоторое снижение – по итогам 2015 года порог превысил 12%. Достигнет ли ненефтяной дефицит 3% к 2020 году – большой вопрос, учитывая, что бюджет формируют нефтяные доходы в условиях, когда запрет внебюджетного финансирования – отказ от гарантий или кредитов – не соблюдается. Практически все внебюджетное финансирование, которое началось в 2009 году, в последнее время осуществлялось благодаря покупке ценных бумаг КазАгро, Байтерека и Самрук-Казыны и оно с каждым годом расширяется. В концепции также оговорены ряд вопросов, в частности, это контроль заимствований и уровня задолженностей. Как известно, ежегодные расходы на обслуживание правительственного долга не должны превышать ежегодный условный фиксированный доход Нацфонда в 4,5%, а расходы на обслуживание и погашение правительственного долга не должны превышать 15 %.
Эти два пункта пока соблюдаются.
Больше всего вопросов возникает по целевым трансфертам. Год от года объем сохраняется в одном и том же размере – 8 млрд. долларов. Когда говорят о том, что расходы республиканского бюджета выросли в два раза, то тут надо учитывать, что одновременно в два раза выросло тенговое выражение этого трансферта, то есть в долларовом выражении объем трансферта сохраняется, однако объем использования средств Нацфонда увеличивается. Если в 2013 году было использовано 11 млрд. долларов денег Нацфонда, а в следующем году эта сумма составила уже 12,2 млрд. долларов, то в 2016 году сумма достигла 16 миллиардов.
За 2007-2015 годы квазигоссектором осуществлены заимствования из Нацфонда на сумму 2,7 трлн. тенге или 15,8 млрд. $
Увеличение расходов было бы оправданной мерой, если бы не вызывала вопросов эффективность использования этих средств, в частности, идущих на финансирование проектов по созданию свободных экономических зон, различных программ развития, улучшение инфраструктуры. При том что само понятие «целевой трансферт» звучит достаточно емко – это и автодороги, и проведение ЭКСПО, которое интенсивно финансируется из Нацфонда, это и увеличение уставного капитала ФНБ «Самрук-Казына», и строительство специальных экономических зон «Хоргос – Восточные ворота», «Астана», вопросы относительно прозрачности использования средств Нацфонда остаются.
Одновременно финансирование имиджевых проектов вызывает большие сомнения в адекватности экономической политики Казахстана.
По-норвежски не позволяет непрозрачность
Как известно, звучали обещания, что в основу Нацфонда будет положена модель норвежского фонда, где все действительно прозрачно: утверждаются даже зарплаты менеджеров. В нашем случае за всю 15-летнюю историю Нацфонда ни разу не публиковался аудиторский отчет по его исполнению. Кроме того, за последние 10 лет заметно снизился уровень раскрытия информации: неясно в активы каких компаний вкладываются средства. В Норвегии есть комитет по этике, который решает, насколько этично вкладывать средства, например, в оружие или в табак.
У нас в данном вопросе явных ориентиров нет.
В аспекте устойчивости бюджетной политики неизбежно возникает вопрос, на какой срок хватит средств Нацфонда. В международном экспертном сообществе размывается разница между ФНБ «Самрук Казына» и Нацфондом. Вызывает вопросы тот факт, что в Казахстане нет отдельного закона о Нацфонде, есть лишь концепция, в то время, как деятельность ФНБ «Самрук Казына» регулируется положениями отдельного закона. Есть реальные опасения, что по истечению времени все средства из Нацфонд могут перейти в «Самрук Казына» и Нацфонд перестанет существовать. Такой исход может устроить Нацбанк, где процесс управления капиталами Нацфонда давно является головной болью.
Однако неизбежно возникнут риски устойчивости и безопасности.
Чтобы ясно понимать, в какой именно точке отсчета на данный момент находится страна и, в частности, ее экономика, необходимо в первую очередь снять все вопросы прозрачности. Эксперты рекомендуют сделать это как можно скорей, предлагается начать с ФНБ «Самрук-Казына». Ряд видных казахстанских экспертов с 2008 года бьют тревогу. В этом году был принят новый стандарт, согласно его требованиям к 2020 году должны быть опубликованы перечни конечных бенефициаров. Например, в Британии власти собираются опубликовать всех конечных бенефициаров недвижимости.
Противление инициативам прозрачности в Казахстане традиционно оказывают два сектора – нефтегазовый и горнорудный. Решающее слово за ними. На сегодняшний день, аудит Нацфонда проводится внешними компаниями, однако, результаты не публикуются как приложение к годовому отчету. К слову, сами нефтегазовые компании проводят аудит у «большой четверки».
Непрозрачность деятельности Нацфонда распространяется на другие секторы экономики. Так, уверены эксперты, малопонятное управление пенсионными активами – это следствие непрозрачности Нацфонда. Физически – пенсионные активы – это просто счет, которым управляет Нацбанк. Сегодня, призывают эксперты, государство должно ответить, насколько ликвидны его активы, каково соотношение долей в золоте, в валюте, какими внешними компаниями управляется фонд, и каковы их комиссионные в зависимости от доходности. Поскольку это фонд будущих поколений, то каковы главные риски деятельности управляющих в правительстве: не секрет, что деятельность непредсказуема и недоступна для полноценного анализа.
Как уже было отмечено, по мнению опрошенных нами экспертов, сегодня трудно ответить, насколько хватит ресурсов Нацфонда, какова реальная стоимость ценных бумаг, составляющих его часть, насколько они ликвидны. Вопросы становятся еще острей с учетом понимания, что экспорт минеральных ресурсов, за счет чего в основном формируются резервы, вряд ли сохранит актуальность и хотя бы текущую минимальную прибыльность, допустим, до 2050 года. Вместе с тем, непонятно, насколько ясно осознают правительственные чиновники, что цена нефти практически на 80% «бумажная». Дальнейшее снижение цены на нефть, несомненно, повлечет изменения глобального характера, и здесь важно понимать, услышало ли рекомендации отечественных экономистов правительство в условиях, когда система продолжает работать на консервацию. По мнению экспертов, вопрос острый и злободневный.
И напрямую затрагивает аспекты сохранения государственности.
Эксперты озвучивают опасения, что экономика страны стоит на пороге масштабных банкротств компаний квазигосударственного сектора, явных проявлений несостоятельности госбюджета и переоценки эффективности пребывания Казахстана в Евразийском союзе. Нацфонд, при сохранении текущих методов управления, рискует утратить свою функцию «стабилизирующей подушки», который, как известно, начал формироваться в условиях, когда стоимость нефти была ниже 20 долларов за баррель. Данный факт наводит на мысль, что экспертному сообществу следует концентрировать внимание не на аспектах его формирования, а на издержках. Логично, что если экономика будет расти, то и не понадобятся и трансферты из Нацфонда.
Сколько денег Нацфонда направлено в квазигоссектор
2009 год - в рамках Антикризисного плана ФНБ «Самрук-Казына» и НУХ «КазАгро» осуществили заимствования на сумму 600 млрд. тенге. ДополнительноФНБ «Самрук-Казына» получил 149,9 млрд. тенге на приобретение 50%-й доли в ТОО «Экибастузская ГРЭС-1» и ТОО «Богатырь Аксесс Комир».
2010 год - ФНБ «Самрук-Казына» выпустил облигации на сумму 220 млрд. тенге для приобретения пакета акций Kazakhmys PLC.
2012 год - ФНБ «Самрук-Казына» продал облигации на сумму 143 млрд. тенге для предоставления займа АО «БТА Банк».
2013 год - ФНБ «Самрук-Казына» выпустил облигации на сумму 255 млрд. тенге для приобретения доли участия ТОО «Казцинк».
2014 год - НУХ «Байтерек» привлек 273 млрд. тенге для реализации ГПИИР и строительства объектов недвижимости на территории ЭКСПО-2017. ФНБ «Самрук-Казына» получил 300 млрд. тенге на приобретение доли участия в ЭГРЭС-1 и ТОО «Казгидротехэнерго».
2015 год - ФНБ «Самрук-Казына» выпустил облигации на сумму 752 млрд. тенге для снижения долговой нагрузки НК «КазМунайГаз».
Данные консолидированы центром прикладных исследований TALAP
На что тратятся деньги будущих поколений
В следующем выпуске мы расскажем, почему, по мнению некоторых экспертов, пенсионный фонд важней национального. Сегодня доходность пенсионных активов за 12-летний период номинальная: в реальном выражении пенсионные активы выросли на минус 25%, государство, компенсируя потери вкладчиков, тратит 1,5 триллиона тенге. Готова ли экономика к таким потрясениям, неясно. Данные опросов, нацеленных на выявление уровня доверия граждан в возрасте 35-45 лет, показывают, что 87% людей данной возрастной группы не доверяют политике формирования и использования пенсионных средств, потому что, считают опрошенные, государство распоряжается этими капиталами неэффективно.
Читайте также: Часть I «ГОСДОЛГ И КВАЗИГОССЕКТОР», Часть II «ИЗГНАТЬ ГОСУДАРСТВО ИЗ ЭКОНОМИКИ»
