Что советовал Блер Назарбаеву?

В последнее время все чаще звучит идея о том, что  в управлении страной исчезли (а возможно, и не были вовсе) принципы стратегического планирования. Несмотря на огромное количество программных документов, общество, впрочем, как и сама власть, все время испытывает фазу неопределенности. Возможно, именно поэтому КПД бюджетных расходов не превышает 40 процентов. Это особенно стало ясно теперь, когда настала «новая реальность». Группа Блера предлагала к ней подготовиться еще три года назад.

6% от всего ВВП Казахстана было направлено из бюджета на  реализацию программ. Много это или мало, можно оценить по степени их эффективности. Как справедливо считал Policy Advisory Group, «несмотря на достигнутый успех, при составлении программ и в процессе их  реализации возникает множество проблем, причем~40%КПД (ключевые показатели деятельности) программ не достигаются, в результате соответствующая часть программных финансов(600-700 млрд. тенге или ~4-5 млрд. долларов США)попадает под прямой риск неэффективной реализации или даже потерь. Это сумма очень внушительна по сравнению с общим ВВП Казахстана, и мы полагаем, что данные программные ресурсы можно было бы использовать с более высокой эффективностью и результативностью.»

При этом, генератором неэффективности Policy Advisory Group  назвал сложности именно центр. Во-первых, они считали, что это огромное количество программ не просто отвлекают внимание от ключевых приоритетов, но и  делают фактически невозможной их реализацию при существующих человеческих ресурсах. Например, с 2000 по 2012 год количество программ выросло в 25 раз, в то время как число сотрудников практически не изменилось.   Межведомственная координация компонентов программ часто отсутствует, что приводит к возникновению пробелов, дублированию и включению в программы мероприятий, не связанных с конечными целями. Кроме того, программы фрагментарны и совершенно неясно, каким образом они дополняют друг друга для достижения целей общенациональной стратегии. Чрезмерно сжатые сроки для разработки и реализации программ практически исключают привлечение экспертов и общества, обрекая программу на изначально негативный эффект восприятия.

В итоге всех это приводит к значительным пробелам в процессах планирования, исполнения и особенно мониторинга результатов. И самое главное,  не учитывается рентабельность программных инвестиций(ROI), плодом которых сегодня становится стремительное истощение ресурсов Национального фонда, рост «скрытого» внешнего долга, ухудшение макроэкономических показателей.  

Если коротко суммировать рекомендации Группы Блера, то они сводились к очень понятным и простым вещам, актуальность которых сегодня только выросла.

1. Обозначить приоритетность реформ и соответствующие им программы (н-р, в соответствии со Стратегией 2050). Тщательно отфильтровать программы, основываясь на этих приоритетах. Обеспечить все необходимые ресурсы для достижения этими приоритетными для страны программами эффективных результатов.
2. Усовершенствовать весь процесс стратегического планирования: включить стандарты передового опыта по формулировке целей программ, перевода целей в индикаторы и мероприятия; улучшить аналитическую базу, включая полную экономическую и научную обоснованность всех программ; определить межведомственную координацию и обратную связь (в том числе выдвижение проектов программ на обсуждение народа), как необходимые и критически важные составляющие для процессов разработки и внедрения программ.
3. Переработать программы согласно новым (улучшенным) стандартам; соответственно изменить финансирование и другие необходимые ресурсы (н-р, для разработки усовершенствованного аналитического норматива, реализации, и т.д.) для качественной реализации программ.
4. Создать простую и доступную информационную систему для мониторинга результатов исполнения по четкой методологии, основанной на конкретных данных и направленной на конкретные решения. Сделать эту систему прозрачной и общедоступной (н-р, через веб-портал), чтобы усилить подотчетность исполнителей программ за государственные средства перед жителями страны.
5. Создать новую систему достижения результатов для реализации реформ и крупномасштабных программ. Правда, не было обозначено, кто мог бы выполнять эту функцию.

А вот дальше, видимо, была допущена фундаментальная ошибка Группы. Они предложили усовершенствование стратегического планирования в рамках текущей реформы государственной службы. Гора родила мышь. Вместо реформы госуправления мы получили реформу государственной службы.

При этом, они справедливо отмечали, что «отправной точкой реформирования должно стать определение приоритетных областей реформы. Существует эмпирическое правило, согласно которому максимальное количество приоритетов для страны в любой точке времени не должно превышать 4-6 областей». Концентрация усилий дает результаты. Это можно увидеть на примере других стран по проведению ключевых реформ. Во всем мире, подразделения управления результатами, отвечающие за стратегическое планирование, обычно имеют ограниченный круг обязанностей, для того, чтобы иметь возможность сосредоточить внимание только на ключевых областях.  Например,в Малайзии, отдел по управлению результатамии их достижению[PerformanceManagementandDeliveryUnit] фокусирует внимание на следующих приоритетных сферах: преступность, коррупция, транспорт, уровень жизни семей с низкими доходами, базовая сельская инфраструктура. Отдел обеспечения результатов в офисе губернатора [Governor’sDeliveryUnit] штата Мэриленд ориентирован на решение четырех вопросов: профессиональные навыки, безопасность, устойчивое развитие и здравоохранение.  Отдел обеспечения результатов в офисе Премьер-Министра [PrimeMinister’sDeliveryUnit] Великобритании уделял основное внимание четырем областям: порт, борьба с преступностью, образование и здравоохранение. Департамент обеспечения результатов [DeliveryUnit] Чили имеет семь приоритетов: развитие и бизнес, безопасность, бедность, здравоохранение, образование, демократия и модернизация государства».

• Рекомендация: Усовершенствовать весь процесс стратегического планирования: включить стандарты передового опыта по формулировке целей программ, перевода целей в индикаторы и мероприятия; улучшить аналитическую базу, включая полную экономическую и научную обоснованность всех программ; определить межведомственную координацию и обратную связь (с том числе выдвижение проектов программ на обсуждения народа), как необходимые и критически важные составляющие для процессов разработки и внедрения программ.
• Рекомендация: При первой возможности переработать программы согласно новым (улучшенным) стандартам; соответственно изменить финансирование и другие необходимые ресурсы (н-р для разработки усовершенствованного аналитического норматива, реализации, и т.д.) для качественной реализации программ.
• Рекомендация: Создать простую и доступную информационную систему для мониторинга результатов исполнения по четкой методологии, основанной на конкретных данных и направленной на конкретные решения. Сделать эту систему прозрачной и общедоступной (н-р через веб-портал), чтобы усилить подотчетность исполнителей программ за государственные средстваперед  жителями страны.
• Рекомендация: Создать простую и доступную информационную систему для мониторинга результатов исполнения по четкой методологии, основанной на конкретных данных и направленной на конкретные решения. Сделать эту систему прозрачной и общедоступной (н-р через веб-портал), чтобы усилить подотчетность исполнителей программ за государственные средства перед  жителями страны.»

По понятым причинам, в качестве бенч-марк они приводят аналогичную службу  Великобритании в период администрации Тони Блэра - Подразделение по достижению результатов.

В Великобритании процесс изменения эффективности работы государственных учреждений начался с обеспечения профессионального подхода к системе государственной службы и ее ориентации на развитие соответствующих навыков и потенциала, реформирование процессов подбора кадров с целью привлечения новых работников, вознаграждение за достижения и обеспечение возможностей для карьерного роста исключительно в соответствии с заслугами, а также создание новых трудовых функций. В частности, была разработана схема профессиональных навыков для государственной службы, в том числе путем дополнительного привлечения внешних специалистов и подготовки и поддержки способных работников внутри системы, а также с целью планирования долгосрочного карьерного роста с помощью объективной оценки кандидатов для повышения и переводов по службе, а также определены основные необходимые навыки работников, занимающих должности руководителей среднего и высшего звена (например,стратегическое мышление, управление людьми, финансовоеруководство),а также конкретные профессиональные знания (например, в сфере бухгалтерского учета и юриспруденции) и более широкий опыт.  Выявлялись и планировались нужды по профессиональной подготовке(совместно с Колледжем государственных услуг Великобритании)для продвижения по результатам аттестации, планирования карьерного роста и управления эффективностью деятельности. Схема охватывала более 500 тысяч государственных служащих и должностных лиц и осуществлялась в течение нескольких лет, начиная от высших государственных служащих (под руководством офиса Кабинета министров Великобритании), а затем в рамках всех государственных учреждений (под руководством министерств). Основное внимание последовательно уделялось заслугам независимо от пола, религиозных убеждений, расовой принадлежности или этнического происхождения. В  департаментах были установлены целевые показатели этнокультурного разнообразия, чтобы обеспечить справедливость процедур в отношении отдельных назначений при одновременном содействии многообразию.

Для того, чтобы запустить реформу в кратчайшие сроки, Группа Блера предложила начать с «мультипликаторов реформ», «которые благодаря обеспечению «быстрых побед» внутри системыпомогутускорять и поддерживать импульс движения. «Мультипликатор реформы»– это отдельное, относительно легкореализуемое связанное с реформой усилие, которое будет иметь положительные волновые последствия. Необходимо, чтобы каждый из таких мультипликаторов реформсоответствовал пяти критериям: потенциал быстрого воздействия; беспроигрышность; осуществимость с точки зрения политики и ресурсов; актуальность; легкость разъяснения».

В качестве таких «мультипликаторов реформ» были предложены:

• пересмотр процесса стратегического планирования в соответствии с международной передовой практикой, включив в него элементы надлежащей координации и обратной связи для разработки программ;
• создание отдельной службы реализации, ориентированной нарасстановку строгих приоритетов иреализациюпрограммы;
• создание и реализация комплексной стратегии укрепления потенциала и платформы управления профессиональными навыками не только для оценки потенциала на разных уровнях управления, но и для продвижения реформы.»