, 
Что Казахстан найдет на дне барреля
В Алматы появилась независимая экспертная площадка «Центр публичной экспертизы». Ведущие экономисты страны представили свое видение последствий экономической политики последних 10-15 лет и представили рекомендации правительству.
В 2015-2016 годах в Казахстане произошло радикальное изменение макроэкономической ситуации, в связи с падением мировых цен на нефть, растущим дефицитом республиканского бюджета, а также в связи с низким потенциалом внутреннего роста экономики и ожидаемой рецессии. Данная ситуация выявила острые проблемы финансовой системы страны – на государственном, квазигосударственном и частном уровнях, а также по обслуживанию внешнего долга страны, что указывает на появление долгосрочных негативных трендов социально-экономического состояния страны.
Экономика Казахстана определенно входит в прямую зависимость, в среднесрочном периоде, от внутренних финансовых ресурсов таких как Национальный фонд, Единый накопительный пенсионный фонд (ЕНПФ), так же от внешних источников инвестиций, займов международных организации, что, при существующей системе государственного управления, может привести к истощению резервов страны в достаточно короткое время, к еще большему наращиванию внешнего долга и проблемам его обслуживания. Сегодня Казахстан нерационально «проедает» свои финансовые резервы, уровень которых приближается к критическому.
Правительство Казахстана оптимистично считает, что складывающие негативные тренды в мировой экономике могут иметь среднесрочный характер. Однако надо признать, что эффект от этих негативных процессов может растянуться на более длительный период и отразиться на устойчивости казахстанской экономики в более продолжительном времени, даже, если изменится мировая конъюнктура.
Доминирование государства в экономике в качестве антикризисной меры на протяжении последних десяти лет не принесло ожидаемого результата. С середины «нулевых» рыночный сектор экономики серьезно пострадал от дисбаланса управления, вызванного ростом цен на нефть и входом в рыночные сегменты квазигосударственных институтов. Этому способствовал также финансовый кризис 2007-2008 годов, который заставил кардинально и в короткие сроки изменить существующую систему управления в пользу централизованного государственного участия.
Кроме того, произошел значительный отток частного капитала из страны. По словам министра финансов РК Б. Султанова от 4 февраля 2016 г.: «Судя по данным платежного баланса с 2007 года, то есть с момента последней легализации, сумма оттока по статье «Ошибки и пропуски» составляет порядка 20 млрд. долларов за 9 лет. Это косвенный показатель, но он статистически единственный». По независимым оценкам в 2007г, незаконный вывод капитала составил – $26,5 млрд.
По оценке исследовательской группы Global Financial Integrity (GFI, 2004-2013гг), из Казахстана за 10 лет было незаконно выведено $167,4 млрд. Казахстан занял 11-е место в рейтинге 148 развивающихся стран. (Для сравнения: в наивысшей отметке активы Национального фонда РК составили $76,8 млрд.). В Казахстане на каждого гражданина в среднем приходится $982 нелегально выведенного капитала. «Методика расчета GFI учитывает только нелегально выведенные из страны средства, операции, не отраженные в документах. Важнейшим каналом GFI называет занижение или завышение фактической стоимости экспорта и импорта при таможенном декларировании - на него приходится 83,4% нелегального оттока капитала. GFI оценивает данные с 2004 по 2013 гг. - последний год, по которому есть информация о незаконном вывозе капитала».
Более того, в стране так и не произошла ожидаемая институционализация сектора МСП как социального института, тесно связанного с развитием БВУ. Взаимная неустойчивость этих двух секторов привела их к серьезной зависимости от государственного фондирования. Как отмечает Fitch Ratings, «квазигосударственные структуры остаются основным источником фондирования БВУ – на них приходится около трети всех обязательств сектора. Крупнейшими из этих структур остаются предприятия ФНБ «Самрук-Казына» – 11,4% от обязательств сектора, ЕНПФ – 9,4%, НУХ «Байтерек» – 4,7%, АО НХ «КазАгро» – 2,8%, Фонд проблемных кредитов – 1,1%, НБ РК – 1%. Дополнительное фондирование для банков от государственного пенсионного фонда, равное 4% кредитов сектора, вероятно в 2016», – прогнозирует Fitch Ratings.
Ситуация также осложняется отсутствием в системе государственного управления, а прежде всего, в системе квазигосударственных структур и институтов, централизованных органов/механизмов/инструментов адекватного общегосударственного стратегического планирования и прогнозирования рыночных процессов. Что спровоцировало, в том числе, появление неуправляемого многомиллиардного внешнего долга квазигосударственных институтов, а также их внутреннего долга перед Национальным Фондом РК и ЕНПФ.
Если оглянуться назад, то появление квазигосударственного сектора пришлось на время высоких цен на нефть. Тогда в Казахстане, де-факто, сформировалась жесткая привязка системы государственного управления и его институтов к модели сырьевой экономики, к распределению сырьевой ренты и сверхдоходов от экспорта нефти, как государственных инвестиций, через квазигосударственные структуры в реальный сектор экономики. Что, в итоге, оказалось не антикризисной мерой, а дорогостоящим экспериментом для страны, с последствиями которого страна столкнулась уже сейчас.
Тогда же, в период глобального кризиса 2008-2009 годов, в мире активизировалась роль крупных государственных корпораций – суверенных фондов национального благосостояния (ФНБ) во многих странах, централизованно управляющими национальными активами от лица правительства. Это был тренд в ряде нефтедобывающих стран как технический механизм государственного капитализма в рыночных секторах экономики для преодоления последствий мирового финансового кризиса. Этот тренд придавал уверенность правительству Казахстана в правильности выбранных приоритетов государственного управления в пользу централизации экономики.
Сегодня ФНБ «Самрук-Казына», прежде всего, является продолжением правительства Казахстана, частью его расширенного функционала и формально является акционерным обществом с 100% участием правительства, фактически обязательства Фонда автоматически становятся обязательствами правительства и республиканского бюджета. Фонд создавался в условиях мирового финансового кризиса 2008 года, уже практически закрытой экономики с высоким уровнем ее централизации, с доминирующим сырьевым сектором. В окончательной модели он сформировался как холдинг, управляющий активами национальных компаний и развитием новых отраслей экономики. Фонд имеет кредитный рейтинг на уровне суверенного и получил обязательства по: социально-экономическому развитию страны в рамках участия в приоритетных государственных программах; а также осуществлять некоммерческую деятельность по поддержке мероприятий государственного значения.
Судя по дискуссиям в обществе и в Парламенте РК, погашение внешнего долга квазигосударственного сектора за счет государственных ресурсов, в частности вливаний в бюджет средств Национального фонда и ЕНПФ, вызывает недоверие к экономическому блоку правительства, поскольку общество не видит гарантий возврата средств, а так же прозрачности и законности.
Однако, по разным оценкам, реальный долг квазигосударственного сектора составляет от $20 млрд. до $25 млрд., но есть более критические оценки экспертов по величине долга, которые считают, что он значительно выше. И здесь необходимо понять, что является «достаточными резервами для обслуживания накопленного внешнего долга»? Это дает основания полагать, что, возможно, в будущем возникнут незапланированные расходы из Национального фонда и бюджета, связанные с поддержкой обслуживания долга квазигосударственного сектора. В 2016 году государственный долг номинально вырос на 16%. Задекларированная цель оптимизации расходов государства сегодня не выполняется, более того, ожидается увеличение расходов государственного бюджета на 2017 -2020 гг. до 23%.
На настоящий момент, по рекомендации МВФ, принято решение включить квазигосударственный внешний долг в расширенный внешний долг государства и поставить его в бюджетный процесс, то есть, этот долг ляжет на всю казахстанскую экономику, что вызвало широкую дискуссию о правомерности такого решения. Понятно, что для МВФ и других международных организаций, включая международные рейтинговые агентства, важно «видеть» весь внешний долг Казахстана в валовом выражении, потому что квазигосударственный долг относится к так называемым, «невидимым» долгам государства, не входящим в бюджет страны, но который влияет на общее состояние государственных финансов и экономическую деятельность в стране. С одной стороны, это компромиссное решение, но с другой - это решение жестко требует прозрачности механизмов формирования квазигосударственного долга, так как ФНБ «Самрук-Казына» и НУХ «Байтерек» имеют такой же суверенный кредитный рейтинг, как и правительство.
Формально государство не несёт ответственность за эти долги, поскольку оно их не гарантировало. Однако речь идёт о крупнейших национальных компаниях в стратегических отраслях экономики и, прежде всего, в нефтяном секторе, который генерировал 40 % поступлений в республиканский бюджет, на его долю приходится 65% всей экспортной выручки. Поэтому государство, в случае риска дефолта по корпоративным долгам, вынуждено будет вмешаться в ситуацию несколькими путями: рефинансировать из Национального фонда или ЕНПФ; включить эти долги в расширенный государственный долг с дальнейшим обслуживанием из республиканского бюджета; погасить некоторую часть квазигосударственного долга за счет поступлений от приватизации части национальных активов.
Необходимо признать, что корпоративные квазигосударственные долги качественно отличаются от внешнего долга государства (порядка 9 миллиардов долларов США), который был сформирован за счет покрытия дефицита бюджета, что позволяет государству планово обслуживать свой внешний долг. Квазигосударственный долг, как корпоративный, имеет финансовые ковенанты и жесткие сроки по условиям займов, поэтому логически он должен быть сегрегирован от расширенного внешнего долга государства и объективно требует реструктуризации, что, в свою очередь, должно отразиться и на реструктуризации активов Фонда.
Реализуемая с 2014 года Программа Трансформации АО ФНБ «Самрук-Казына» пока касается только трансформации бизнес-процессов Фонда и структуры корпоративного управления в целях соответствия миссии Фонда международным стандартам ОСЭР и функционалу суверенных фондов. В ней, пока нет системного подхода по реструктуризации сферы бизнеса Фонда, связанного с текущим приватизационным процессом, оптимизацией активов Фонда и возможным выводом национальных компаний в самостоятельное плавание, как части процесса децентрализации национальной экономики.
Состояние Национального фонда РК
Сумма общих поступлений в Национальный фонд за весь период его существования с 2001 по ноябрь 2015 – $147,5 млрд. Согласно данным НБ РК активы НФ за 2015 снизились на 13,29% - с $73,2 млрд. - до $63,5 млрд. к 2016 году. По отчету НБ РК от 27 июня 2016г о формировании и использовании Национального фонда, видно резкое сокращение поступлений в фонд, которые упали до самого низкого за последние 6 лет показателя - до 1,63 трлн. тенге, (что практически равно размеру гарантированного трансферта в бюджет на 2016 год). По сравнению с 2012 годом, поступления в фонд упали в 2,4 раза, по сравнению с 2010 – в 1,5 раза. Сегодня 99% поступлений приходится на прямые налоги от организаций нефтяного сектора. Оставшийся 1% был получен за счет других поступлений от организаций нефтяного сектора и продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения.
По словам экспертов, счета Национального фонда РК, в котором сейчас капитализировано $63, 5 млрд. долл., могут опустеть в течение максимум 5 лет ввиду снижения цен на нефть. Активы Национального фонда снижаются под давлением избыточных государственных расходов, в том числе, и за счет дорогостоящих имиджевых расходов Казахстана, с одной стороны, и снижением мировых цен на нефть, с другой. При цене нефти $30 за баррель и цене отсечения $30, может начаться процесс истощения фонда.
Главный вопрос, который стоит на повестке дня - как сегодня использовать Национальный фонд, в качестве стабилизационного или инвестиционного государственного ресурса, учитывая его остаток? Как увеличить доходность фонда? Оставить его для стабилизации экономики, снижения ее зависимости от нефтяного сектора и влияния мировой конъюнктуры, пополнения республиканского бюджета, или пустить остаток средств фонда на диверсификацию и модернизацию экономики? Сберегательная функция НФ уже объективно теряет свою актуальность в связи с падением мировых цен на нефть и возможным истощением фонда в ближайшие пять лет, если не улучшится ситуация на мировых рынках.
После изменений мировой конъюнктуры правительство уже в третий раз собирается внести изменения в концепцию Национального фонда. По официальным данным Министерства Финансов РК: «К сегодняшнему моменту в республиканском бюджете, доля трансфертов из Нацфонда возросла до 40%. Это, по мнению правительства, обеспечило контр-цикличное влияние бюджета на экономику, то есть выполнило антикризисную функцию». При том, что значительная часть этого кризиса сформирована текущим государственным управлением экономикой, и впереди еще не раз может возникнуть необходимость контр-цикличных вливаний в бюджет, и опять же, из средств НФ РК для поддержки динамики текущих экономических процессов при изменении макроэкономической ситуации.
В то же время, данная ситуация только подтверждает тот факт, что Национальный фонд де-факто стал частью государственного бюджета и, возможно, в следующем варианте Концепции Национального фонда этот тренд может быть узаконен. Это одно из главных опасений по дальнейшей судьбы НФ, так как сегодня нет адекватных внутренних источников доходов, способных компенсировать расходы фонда вследствие сложившегося дисбаланса источников доходов государства. Так же значительным фактором монетарного риска остается текущий спад экономики России, сокращение товарооборота между стратегическими партнерами РФ, КНР и ЕС, привязка курса тенге к российскому рублю.
Начиная с 2007 по 2016 годы квазигосударственный сектор, как основной заемщик средств НФ, получил 33,02 миллиарда долларов США. Из них около 50% в качестве целевого трансферта для преодоления последствий мирового кризиса 2007-2008гг., ушли на покупку облигаций квазигосударственного сектора - АО НХ «КазАгро», НУХ «Байтерек» (АО БРК), ФНБ «Самрук-Казына», но преимущественно бумаг «Самрук-Казына». В виде облигационных займов было размещено 13, 9 млрд. долл. Однако к настоящему моменту эти облигации обесценились почти на 82 % в результате двух прошедших девальваций, потому что были номинированы в тенге. Эти бумаги находятся в инвестиционном портфеле фонда, то есть формально это не расходы. Но в отчете об использовании средств НФ отмечено, что облигационное заимствование квазигосударственным сектором является одним из видов изъятия, наряду с трансфертами. Это связано с тем, что такие «инвестиции» заведомо убыточны. «При этом очевидно обесценение средств, вложенных в ценные бумаги казахстанских эмитентов, так как займы предоставлялись на условиях ниже рыночных», - указано в отчете. Также эксперты считают, что эти облигации в число реальных активов НФ не входят, так как в официальных данных НБ РК активы
НФ РК в первоначальной версии был создан по аналогу Нефтяного Фонда Норвегии (GPF), который сегодня занимает первое место в мире среди СФ по капиталу по прозрачности и эффективности управления. Когда в 2000 году создавали казахстанский национальный фонд, в Норвежском Фонде было всего $50 млрд. Сегодня капитал GPF $870 млрд. в то время как НФ РК к 2016 году, в результате падения мировых цен на нефть, остался с капиталом $63,5 млрд.
В начале 2016 года вышла информация НБ РК о том, что «Национальный фонд за последние пять лет демонстрировал среднюю доходность на уровне 1,96%. Это лишь пятая часть доходности, которую показали Государственный пенсионный фонд Норвегии (Government Pension Fund Global) и суверенные фонды Сингапура и Южной Кореи. НФ вложил 86% своих инвестиционных активов в облигации с фиксированным доходом, в то время как другие суверенные фонды вложили в аналогичные бумаги лишь 16% своих активов, - говорится в документе, - остальные разместили в акции динамично развивающихся компаний на международных рынках». По данным НБ РК убыток портфеля НФ за 2015 год составил 2,44%. По данным глобального кастодиана, за 2015 год образовался инвестиционный убыток, который составил 1,7 млрд. долларов.
Таким образом, сегодня Казахстан имеет два, в сущности, неадекватных фонда - ФНБ «Самрук-Казына», в качестве не финансового холдинга с национальными активами и специальный счет правительства – Национальный фонд, которые не соответствуют параметрам суверенных фондов в международном понимании, например, таким как сингапурский холдинг Temasek и Норвежский фонд, как аналогам, главным образом, по причине специфического правового статуса и неэффективности управления активами.
По информации международных институтов, в 2016 году, практически во всех нефтедобывающих странах мира после падения цен на нефть, были «распечатаны» суверенные фонды на поддержку дефицита бюджетов. Норвежский фонд GPF с активами в 870 млрд., впервые выделил трансферты на общую сумму $25 млрд. на поддержку экономики страны. Однако в инвестиционном портфеле GPF, находятся доли около девяти тысяч компаний по всему миру, в том числе, высокая доля в акциях Nestle и Apple, а также гособлигации США, Германии и Японии. GPF завершил 2015 год с прибылью 3,6% и занимает первое место в мире по рейтингу управления – открытости и прозрачности.
Одинаковая ситуация по использованию суверенных фондов складывается у Казахстана и России. В России: на 1 мая 2016 объем Резервного фонда - $ 44,96 млрд., объем ФНБ -$73,86 млрд. Сегодня средства этих двух фондов идут на погашение бюджетного дефицита. По расчетам российских аналитиков эти фонды могут быть исчерпаны до 2018 года.
Продолжение следует…
