Пекин боится дать своим акимам слишком много свободы

Пять лет назад руководство Китая решило модернизировать свою систему государственного управления. Цель реформы – повысить возможности адаптации государства к размерам и возрастающей сложности экономики Китая, а также смягчить риски. Но, видимо, это оказалось не просто. 

Чтобы понять, почему это так, и что именно потребуется для успеха, надо вспомнить, как работала система китайского государственного управления в последние десятилетия. В целом, управление страной представляло собой комбинацию политической централизации с экономической децентрализацией. В частности, потрясающий рост доходов в Китае стал возможен благодаря деликатному балансу между концентрацией политической власти в руках центрального руководства и делегирования экономического управления местным властям.

Нередко этот баланс было весьма трудно сохранить. Например, когда в Китае была всё ещё полностью плановая экономика, Мао Цзэдуну пришлось на некоторое время делегировать управление госпредприятиями местным властям, чтобы увеличить производство, поскольку региональным правительствам было удобней, чем отраслевым министерствам в Пекине, управлять местными поставщиками. Но через несколько лет эта система стала настолько дезорганизованной из-за наступившего после децентрализации экономического хаоса, что центральное правительство решило вернуть контроль себе.

Тем не менее, в 1978 году Дэн Сяопин не только делегировал новые полномочия местным властями, но и повысил их доходы с помощью системы бюджетных контрактов, пытаясь максимально увеличить их вклад в общий рост ВВП. И вновь данный план какое-то время работал, однако затем руководство Китая столкнулось с негативными последствиями бюджетной децентрализации: из-за снижения доли доходов центрального правительства в рамках новой системы его возможности диктовать свою власть и управлять макроэкономической стабильностью сократились. В результате, в 1994 году центральному правительству пришлось пересмотреть бюджетные отношения уровней власти. Оно решило отказаться от системы бюджетных контрактов в пользу старой системы, в которое центральное правительство получает основную часть налоговых доходов, а доля местных правительств в этих доходах значительно сокращена.

Но хотя эти перемены укрепили власть центрального правительства, они снизили возможности местных правительств по финансированию своих расходов, которые по-прежнему составляли примерно 80% суммы общегосударственных расходов. Иными словами, в ходе пересмотра внутригосударственных бюджетных отношений не были откалиброваны обязательства в части бюджетных расходов между центральным правительством и местными властями. До сих пор местным властям приходится привлекать внебюджетные средства для покрытия растущей разницы между доходами и расходами.

Можно понять, почему местные правительства в Китае не стали вести переговоры о сокращении своей доли в общих объёмах расходных обязательств. В частности, это объясняется тем, что центральное правительство назначает руководителями провинций таких людей, которых оно в значительной степени контролирует. Между тем, начиная с 1994 года, центральное правительство ввело новую систему оценки и повышения по службе местных руководителей, исходя из показателей их работы, что стимулировало конкуренцию между местными властями. Это решение даёт ключ к пониманию нынешней системы китайского госуправления, которую экономист Чэнган Сюй удачно назвал «регионально децентрализованной авторитарной системой». 

Оценить эту систему нелегко, потому что конкуренция между местными властями постоянно приносила и хорошие, и плохие результаты. Горизонтальная конкуренция помогла Китаю достичь целевых темпов роста экономики, однако в этой системе центральному руководству приходится предоставлять самостоятельность местным руководителям, а также полномочия и возможности по привлечению средств и инвестиций. 

В большинстве случае местные чиновники злоупотребляли этими полномочиями и делали больше, чем нужно. Например, у местных властей возник извращённый стимул повышать свои позиции, распределяя ресурсы на имиджевые проекты, которые не имели никакого подлинного экономического смысла или цели. Это помогает повысить темпы экономического роста в краткосрочной перспективе, однако в долгосрочной перспективе такие непродуктивные инвестиции могут поставить под угрозу макроэкономическую стабильность.

Ещё одно затруднение при оценке китайского госуправления возникает из-за запутанных связей политиков и бизнеса в разных регионах. Децентрализация вознаграждает тех местных чиновников, которые демонстрируют компетентность и старательно поддерживают рост экономики. Но она также даёт этим чиновникам возможность налаживать тайные связи с владельцами бизнеса, а это подрывает рост экономики в долгосрочной перспективе. Поскольку конкуренция за достижение наивысших темпов роста очень сильна (особенно на уровне провинций), многие чиновники уровнем пониже используют свою власть в большей степени для продвижения личных интересов. Тем временем, владельцы бизнеса стремятся наладить незаконные отношения с местными чиновниками, чтобы получить защиту, привилегии, а также скрыть свои нарушения норм безопасности и добиться исключений из норм регулирования. Всё это создаёт финансовые риски и ослабляет конкуренцию из-за повышения барьеров на пути более эффективных предприятий. 

Делегирование самостоятельных полномочий на нижний уровень системы может, тем самым, привести к возникновению дилеммы перед центральным руководством: усиление контроля ослабляет темпы роста экономики, но их также ослабляет и необузданная коррупция, которая стала результатом недостаточного контроля. 

Впрочем, решение не может быть таким простым, как начало охоты на взяточников. С тех пор как в 2012 году председатель Си Цзиньпин начал антикоррупционную кампанию, общие экономические показатели Китая не улучшились, что отчасти объясняется возросшим нежеланием местных чиновников предпринимать смелые шаги, повышающие темпы роста. 

Корень проблемы, возможно, лежит в применении Китаем системы ответственности перед центральным правительством при управлении чиновниками. Китайская система управления, несомненно, имеет свои плюсы, например, даёт возможность центральному правительству смягчать риски, в том числе не позволять долговым и финансовым проблемам провоцировать наступление кризиса, однако она, возможно, мешает проведению тех политических экспериментов, которые нужны для сохранения темпов экономического прогресса.

Принятый в рамках системы ответственности перед центральной властью, отказ от акцента на темпах роста ВВП при оценке качества работы местных чиновников позволит снизить стимулы этих чиновников к злоупотреблению децентрализованными полномочиями и осуществлению непродуктивных инвестиций. Но если китайское руководство не откажется вообще от системы ответственности перед центральным правительством, как оно тогда сможет измерять и оценивать сравнительное качество работы местных чиновников? Наверное, необходимо сделать шаг вперёд на пути к введению в систему управления государством ответственности не перед верхом, а перед низами. 

Китайское руководство право в том, что управление страной надо модернизировать. Но для успеха ему придётся пересмотреть свои подходы к управлению местными властями и расширить их ответственность перед населением для оценки качества их работы. Таким переменам, несомненно, присущи риски, но в конечном итоге на эти риски стоит пойти, адаптируя государственное управление для дальнейшего экономического развития.

Чжан Цзюнь – декан Школы экономики в Университете Фудань, директор Китайского центра экономических исследований (Шанхай). 

Copyright: Project Syndicate, 2018.
www.project-syndicate.org