, 
Олжас Худайбергенов: «Масштабы бюрократии и взаимного недоверия сделали реформы невозможными в принципе»
У чиновников много ответственности, но мало полномочий. Все эти проблемы из-за того, что государство не доверяет своим же чиновникам, а те дальше не доверяют населению и бизнесу, которые, в свою очередь, отвечают недоверием государству. Этот гордиев узел может разрубить только государство - оно должно начать доверять своим же чиновникам, дать им свободу действий, делегировать реальные полномочия. Это приведет к тому, что останутся в госслужбе только те, кто готов нести ответственность, - считает экономист Олжас Худайбергенов.
– В октябре прошлого года реинкарнировало Агентство по стратегическому планированию и реформам. Первый аналог был создан для реализации Стратегии 2030 и его функции были понятны и логичны. Функции нового агентства до сих пор не ясны, как и ВЭС. Какова Ваша версия, как и для чего нужно это ведомство? Каковы его задачи?
– Существует множество мифов касательно АСПиРа образца 90-х годов. Вначале было просто Агентство по стратегическому планированию (АСП). Дата создания непонятна, да и структура правительства в то время очень часто менялась. В марте 1997 его переподчинили напрямую президенту, добавили функцию по разработке реформ, упразднили высший экономический совет. Также новому ведомству передали в подчинение Комитет статистики и анализа. Правда, уже через год обратно вывели Комстат из подчинения АСПиРу. В 1999 году убрали функцию по разработке реформ, в 2001 году ввели обратно в состав правительства, а через год реорганизовали в Минэкономики. По сути, АСПиР был "реформаторским" лишь два года при Утембаеве. При Келимбетове уже был просто АСП. Фактически, Агентство, ответственное за реформы, само быстро реформировалось, в итоге вернувшись обратно в состав Правительства. Фактически те "реформаторские" два года и запомнились всем разными инициативами. Надо отметить, что в те годы было минимум бюрократии, максимум самостоятельности и скорости принятия решений руководителями госорганов. Это феномен тоже ассоциировался с АСПиРом, хотя это была общая характеристики системы госуправления того времени. Но в целом, реорганизация АСП в АСПиР и переподчинение Президенту диктовалось логикой того, что правительство тонет в "операционке", ну и плюс неправильно правительству самому себя оценивать.
Вообще любая госструктура, и тем более правительство, изначально заточено на устойчивость, стабильность, распределение и закрепление ответственности, а потому наращивает степень регламентации своей деятельности и соразмерную бюрократию. Отсюда и невозможность радикального самореформирования. Поэтому и возникает потребность в передаче функции по разработке реформ новой структуре и переподчинения президенту. За последние 10 лет бюрократия достигла таких масштабов, что реформы стали в принципе невозможными. Поэтому создание АСПиРа в очередной раз является попыткой растопить лед бюрократии. Тем более, что новый президент хочет реализовать новые реформы. Единственное, здесь играет роль дипломатический опыт нового президента, который действует постепенно, находя баланс между необходимостью кардинальных реформ и сохранением преемственности с уже имеющимся пакетом стратегических документов.
– Несмотря на обилие госпрограмм и стратегий внятной и адекватной стратегии развития у Казахстана по-прежнему нет. Об этом свидетельствуют достаточно противоречивые шаги правительства. Тем более, что после 2019 года стало ясно, что наши госпрограммы устарели еще до того, как были приняты.
– Сейчас в целом документы стали громоздкими, состоящими из большого числа инициатив. Плюс в части терминологии текст документов подгоняется под юридический язык, что приводит к их нечитабельности для простого народа. Для населения госпрограмма является более понятной, если содержит максимум 2-3 основные инициативы, и соответственно, яркие сравнительные образы, которые наглядно показывают, что это даст стране в целом и простым гражданам в частности.
Плюс есть интересный нюанс - система госуправления видит каждую проблему полностью, весь ее масштаб и все ее детали. Причем также было и при Елбасы. Если почитать закрытые служебные документы, то удивляешься, насколько неприкрыто доводится информация о проблемной ситуации в соответствующей отрасли, что показывает высокий уровень экспертизы внутри госсектора. Она значительно выше того, что попадает в инфополе от общественного сектора.
Однако, когда поручают разработать решение, формируют рабочую группу, то изначальное решение, на 100% соответствующее здравому смыслу, начинает искажаться. Во-первых, начинается согласование между госорганами, причем во всех случаях исполнитель решения должен дать свое согласие разработчику с проектом его решения. Понятно, что в бюрократической системе исполнитель пытается выхолостить документ, оттуда и потеря части здравого смысла. Во-вторых, это интересы разных групп или даже политических тяжеловесов, когда решение изменяется так, чтобы не ударить по тяжеловесу, не задеть сильно интересы групп. Как следствие, изначальное решение искажается наполовину.
Наконец, наступает этап исполнения, где исполнитель оказывается в ситуации, когда ему задача поставлена, а ресурсов и полномочий нет. К тому же, надо каждое действие согласовывать, на что времени нет. В итоге все превращается в формализм, и если даже что-то исполняется, то это в лучшем случае 20-30% от изначально задуманного. В итоге и возникает ощущение, что обилие госпрограмм не приводит к решению проблемы и, тем более, ясности в целом вектора развития страны.
– Допустим, появится некая хорошая страновая стратегия развития. Где гарантия того, что она будет реализована в условиях отсутствия межведомственной координации? Как вы вообще сейчас оцениваете степень управляемости страной?
– На мой взгляд, задачей АСПиР на первый год должно было быть устранение бюрократии через резкое упрощение/улучшение 4 компонентов системы госуправления, а именно стратегическое и бюджетное планирование, госзакупки и госслужба. Без них приступать к дальнейшим реформам нет смысла, так как будет то, что описано выше. И это объективный процесс без какой-либо злонамеренности каждого участника процесса принятия решений.
В целом, сейчас каждый чиновник оказался в ситуации, когда у него слишком большая ответственность, намного больше, чем указано формально, а ресурсов и полномочий мало, причем значительно меньше, чем дано формально. Эта отрицательная разница сильно демотивирует госслужащих, причем чем выше, тем сильнее это проявляется - на высоких уровнях и вовсе непонятно, за что чиновник может быть наказан. Руководители госструктур вынуждены отвечать за показатели, на которые в принципе не могут влиять. Нет понимания, какой риск является значительным, а какой незначительным. Непонятно, за что накажут. И это еще на фоне низкой оплаты труда госслужащих.
Все это приводит к тому, что люди, хорошо понимающие, как устроена госслужба, не хотят туда идти. А если устраиваются, то не видят смысла в ежедневной работе, на которую идут без особого энтузиазма.
Понятно, что это снижает управляемость, и решение здесь простое. Все эти проблемы из-за того, что государство не доверяет своим же чиновникам, а те, как следствие, не доверяют населению и бизнесу, которые, в свою очередь, отвечают недоверием государству. Этот гордиев узел может разрубить только государство, начав доверять, в первую очередь, своим же чиновникам - надо дать им свободу действий, делегировать реальные полномочия. При этом запретить коллегиальные схемы, а если даже они будут, то признается лишь подпись главного, остальные подписи не имеют значения ("правило одной подписи"). Это приведет к тому, что останутся в госслужбе те, кто готов нести ответственность. Вот им и надо дать хорошую зарплату, полномочия, ресурсы. Интересно, что люди, которые готовы нести ответственность, оперативны в решениях, ценят свое время и чужое, устраняют интриги, да и в целом, способны к командной работе, кооперации, даже если только познакомились. Это совершенно другая атмосфера, которая резко поднимет качество системы госуправления.
– Не кажется ли вам, что проблема госуправления в том, что власть только декларирует либеральную повестку дня, а на самом деле активно продолжает политику государственного капитализма?
– Здесь вопрос содержит некоторый миф, к которому, к сожалению, тяготеет часть экспертной среды. Отсутствие собственной экономической школы приводит к отсталому восприятию идей 20-30 летней давности, причем даже оно искажается до состояния чрезмерной идеализации, когда все цветовое многообразие сужается до монохромного формата. Во-первых, у нас особо и нет госкапитализма в классическом понимании. Мы больше близки к термину "клановая экономика". Во-вторых, сейчас все страны следуют модели госкапитализма, просто у всех свой уровень и способ вмешательства в экономику. Кто-то вмешивается прямо (через создание госкомпаний), кто-то косвенно (через госзакупки и регулирование, когда государство действует как крупнейшая корпорация), обставляя контракт условиями, ставящие частную компанию в положение практически идентичное госкомпании. В итоге все "держат строй".
Кстати, избитый тезис, что частник по определению эффективнее госкомпании верен лишь на уровне МСБ. На уровне крупного бизнеса бывает по-разному. Могу сказать, что сейчас ЖССБ или Даму действует оперативнее в своих процессах, чем многие частные банки. Или тот же ЕНПФ дает доходность намного выше, чем все эти частные НПФ за последние 10 лет до закрытия, если не считать отдельные локальные всплески, следовавшие после сильного падения (эффект базы).
Правда, нужно признать, что эти госкомпании, оказывающие услуги населению или МСБ, стали эффективными именно в силу постоянной критики, в ответ на которую приходится постоянно улучшать деятельность. В то же время, госкомпании, которые не оказывают услуги населению или МСБ, обычно неэффективны. Поэтому, в целом, конечно, есть большой список неэффективных госкомпаний, которые желательно отдать в частный сектор.
– Как вы думаете, почему программа приватизации буксует? Не потому ли, что в стране просто нет внутренних инвесторов? Откуда и как они могут появиться на ваш взгляд?
– Здесь есть два нюанса. Во-первых, посмотрим статистику госкомпаний. После массовой приватизации в 90-е годы государство опять начало наращивать их число в начале 2000-х годов, ежегодно создавая тысячи компаний. В 2005 году этот процесс достиг пика в 25 тысяч госкомпаний, который сохранялся до 2019 года. Начиная с прошлого года число госкомпаний сокращается и теперь их осталось «всего» 24 тысячи. Тренд на снижение пошел, причем почти по всем отраслям.
Если вы подразумеваете медленные темпы по крупным госкоманиям, то здесь играет роль совокупность факторов - и бюрократия (пока все подготовительные процедуры завершатся), и кризис, и пандемия (что откладывает продажу на поздний срок из-за риска продешевить), и отсутствие интереса со стороны внешних стратегических инвесторов из стран, которые интересны нам.
Что касается внутренних инвесторов, то их потенциал не реализован как в силу крайне сложного доступа к кредитным ресурсам, так и в силу большого числа неэкономических рисков. Фактически те, кто инвестирует, несмотря на все эти риски, заслуживают большой благодарности и соразмерного хорошего отношения со стороны государства.
– Фонд проблемных кредитов превратился в «братскую могилу» для неэффективных активов. Однако, не секрет, что сейчас идет их активный «распил» по ценам, гораздо ниже рыночных. И нередко они возвращаются к прежним собственникам. Как вы можете прокомментировать этот процесс? Каковы его последствия?
– Так как там все достаточно непрозрачно, поэтому я не владею полной картиной, хотя тоже слышал такие же оценки о происходящем внутри. Причем упоминаются даже имена олигархов, которые в соцсетях себя позиционируют либералами, якобы далекими от сомнительных схем или, как минимум, от всего государственного. Конечно, желательно, чтобы там было все прозрачно, демонстрировались все реальные бенефициары.
– Что вы думаете о запрете на продажу и аренду земли иностранцам, озвученном недавно президентом Токаевым? Насколько он оправдан?
– Это однозначно верное решение. Причем, насколько я вижу, со стороны населения оно получило полное одобрение.
– Все больше людей считают, что никакие экономические реформы уже невозможны без политических реформ. Что вы думаете по этому поводу?
– Да, согласен. Собственно, и сам президент это заявлял не раз. Конечно, люди ждут большей скорости событий, но, однозначно, изменения будут постепенными. Здесь есть некоторая этическая подоплека - все же это Елбасы доверил нынешнему президенту возможность стать преемником. Поэтому будет неправильным, если скорость событий будет подразумевать резкие изменения, сопровождающиеся критическими оценками. В любом случае, это дело чести для него - выдержать все моральные обязательства.
Также есть особенности психологического портрета президента. Нынешний президент - дипломат, и поэтому будет всегда находить золотую середину между необходимостью быстрых перемен и преемственностью. Поэтому вся логика изменений будет подчинена известной фразе "возвысить степь, не принижая горы". Если исходить из долгосрочного результата, то, возможно, это оптимальный подход.
Есть еще интересный нюанс. Протестность в отношении предыдущего президента носит противоречивый характер. Есть, скажем, неконструктивная протестность, но она либо представлена сомнительными персонажами, либо просто не находит пассионарного отклика со стороны широких масс. Хлесткие и язвительные комментарии в соцсетях не в счет - это вряд ли можно отнести к проявлению пассионарности. Но есть и конструктивная протестность. Те, кто открыто и конструктивно демонстрирует свою протестность, считают, что надо "понять и простить". Фактически сторонники конструктивной протестности предлагают не ворошить прошлое и смотреть в будущее, считая, что такой формат позволит ускорить политические реформы. Это более взрослый неэмоциональный подход.
Я ранее говорил, что Токаев сознательно идет по сценарию "взрослых" стран, который предполагает сохранение положительного образа предшественника. Поэтому какие бы изменения ни были, всегда будет подчеркиваться уважительное отношение нынешнего президента по отношению к предшественнику.
Как в свое врем Дэн Сяопин нашел формулу в отношении Мао Цзедуна, "Его заслуги занимают главное, а ошибки — второстепенное место". Легкое признание Дэном Сяопином ошибок предшественника из принципа не идеальности каждого человека и акцентирование на заслугах сочеталось с постепенными политическими реформами. Это не только позволило без эксцессов реализовать политические реформы, но также создало культуру преемственности. К тому же, при такой культуре идеологическая машина создает для будущих поколений серию образов идеальных правителей прошлого, на которые действующим правителям придется равняться. Собственно, если смотреть с высоты истории, то от ушедших правителей нужен лишь тот образ, который формирует в населении уверенность и высокую самооценку.
В этом контексте имеет смысл осветить более подробно всю цепочку правителей, начиная с Казахского ханства, начиная с Керея и Жанибека. У каждого правителя были свои положительные стороны, на что и надо акцентировать. Были вовсе очень мудрые правители, которые сыграли ключевую роль в трудные для страны времена, например, Аблайхан, либо те, которые отличались исключительным аскетизмом и простотой, например, тот же Кунаев. Людям нужны положительные образы, на которые хочется равняться.
– Нужна ли нам более радикальная перестройка страны, а именно коренная реформа местного самоуправления? Нужна ли нам управляемая децентрализация? Возможно ли в ее рамках более широкое вовлечение общества в решение проблем своих регионов? Решит ли эту задачу выборность акимов? Готовы ли мы к ней?
– Выборность сельских акимов - это, по сути, пилотный проект, на котором тестируют все нюансы выборности, чтобы потом реализовать выборность на более высоких уровнях. Пока мне трудно сказать, как пройдет эксперимент, насколько кандидатам в селах удастся политическую конкуренцию не перевести в русло межличностного конфликта. Но, если большинство это сможет, то это будет проявлением зрелости нации.
В целом, я сам сторонник того, чтобы давать больше операционной свободы руководителям регионов в экономических и социальных вопросах. Центр не может тотально контролировать все вопросы. Руководитель не выдержит, если все вопросы замкнет на себе даже на уровне одной госкомпании.
Особенно это будет очевидно в случае правильных реформ, которые неизбежно приведут к росту иммиграции наряду с естественным ростом населения. И чем больше население, тем большее делегирование полномочий и децентрализация будут необходимы.
