, 
После Брексита Швейцария утратит свои привилегии
Георг Рикелес
Недавний выход правительства Швейцарии из длительного процесса переговоров о рамочном соглашении с Евросоюзом спровоцировал глубокий кризис в двусторонних соглашениях. ЕС справится с последствиями: хотя экономические отношения ослабнут, Евросоюз сумеет это пережить. А вот для Швейцарии результат может оказаться более драматическим. Поскольку из-за прекращения переговоров под угрозой оказался будущий доступ Швейцарии к общему рынку ЕС, швейцарцам теперь придётся переосмыслять отношения ЕС почти так же фундаментально, как это пришлось делать Великобритании после референдума о Брексите в 2016 году.
Швейцария не входит в ЕС, но во многих аспектах близка к статусу страны-члена. Заключив примерно 120 двусторонних соглашений, Швейцария входит в Шенгенскую зону и тесно интегрирована с ЕС в таких сферах, как транспорт, научные исследования, программа студенческого обмена «Эразмус», а также пользуется полным доступом к общему рынку в самых разных отраслях – от финансов до фармацевтики.
В целом можно сказать, что Швейцария получает больше выгод от общего рынка, чем любая другая европейская страна, и при этом она мало что платит взамен. Как выяснилось в ходе исследования, проведённого в 2019 году Фондом Бертельсманн, благодаря общему рынку ежегодный подушевой доход в Швейцарии повышается на 2900 евро, что намного выше среднего показателя ЕС – 1000 евро. Между тем ответные швейцарские финансовые взносы (в тех случаях, когда они выплачиваются) фактически обходятся швейцарцам в менее чем 14 евро на человека в год.
Этот «бесплатный ланч» Швейцария получает не только в экономике. Главная проблема с вариантом двусторонних отношений, который швейцарцы выбрали после того, как сказали «нет» членству в Европейской экономической зоне (ЕАА) на референдуме 1992 года, в отсутствии регулярного обновления швейцарских законов, связанных с общим рынком. Общественное мнение страны уже давно пришло к выводу, что «зарубежные судьи» не должны играть никакой роль в интерпретации законов Швейцарии. Но этот принцип противоречит базовому требованию общего рынка: единообразное применение наднациональных правил.
«Институциональное рамочное соглашение» (IFA), которое ЕС и Швейцария согласовали в 2018 году после пяти лет переговоров, стало запоздалой попыткой сформировать устойчивый фундамент для двусторонних отношений и открыть возможность для будущего доступа страны к рынку ЕС. Ради этого Евросоюз пошёл на значительные уступки в ответ на швейцарскую озабоченность проблемой суверенитета.
ЕС не стал требовать автоматического одобрения всех законов, связанных с общим рынком, а согласился предоставить Швейцарии три года на внутренние процедуры по их принятию (включая возможные референдумы). ЕС не стал настаивать на исключительной юрисдикции Суда Европейского союза, а согласился использовать арбитражный механизм урегулирования споров, который может обратиться в Суд ЕС лишь для интерпретации концепции законов ЕС.
Не менее важной стала и другая уступка ЕС: соглашение IFA охватывает только пять соглашений о рыночном доступе – от транспорта до свободного передвижения людей. За его рамками осталось двустороннее соглашение о свободной торговле 1972 года, при этом обе стороны ограничились политическим заявлением, дав обязательство провести модернизацию этого соглашения в будущем.
Несмотря на все эти уступки, которые могут поставить под угрозу равенство на игровом поле общеевропейского рынка, швейцарское правительство так и не подписало соглашение IFA и даже никогда не старалось его защитить. Наоборот, постоянной стратегией Швейцарии было возвращение на переговоры с новым требованиями до тех пор, пока она не решила их вообще прекратить.
Затруднения на переговорах возникли из-за разногласий по поводу правил предоставления государственной помощи. В рамках соглашения IFA Евросоюз предлагал систему на основе двух принципов: правила ЕС будут применяться в Швейцарии, но они будут применяться через автономный швейцарский механизм надзора, чьи полномочия будут аналогичны полномочиям Еврокомиссии. Однако, когда ЕС начал вести переговоры с Великобританией об отношениях после Брексита, некоторые политики в Швейцарии решили, что Британия добилась «лучших» условий в части предоставления госпомощи.
Подобная «зависть к Брекситу» совершенно необоснованна. Брексит привёл к полному выходу Британии из общего рынка, а весь смысл соглашения IFA в том, чтобы Швейцария могла в нём остаться.
Ещё более серьёзным препятствием с точки зрения ЕС стали возражения Швейцарии против права граждан Евросоюза в рамках принципа свободы передвижения людей на пособия системы швейцарского социального страхования, а также озабоченность страны понижающим давлением миграции на уровень зарплат. И здесь тоже у Швейцарии слабые аргументы.
После швейцарского референдума 2014 года «против массовой миграции» ЕС сделал уступку, согласившись, что швейцарские законы могут требовать от работодателей предоставления приоритета отечественным соискателям работы. Соглашение IFA предоставляет определённые исключения (при условии, что они являются недискриминационными и пропорциональными), позволяющие защищать уровень зарплат в Швейцарии. Кроме того, Суд Евросоюза признал, что свобода передвижения людей не является абсолютной, а экономически неактивные граждане ЕС могут быть исключены из системы социальных пособий в других странах-членах ЕС.
ЕС просто не мог сделать ещё больше уступок. Именно потому, что подобные сложные вопросы не являются уникальными только для Швейцарии, ЕС не может подарить швейцарцам бесплатный билет. Равное отношение ко всем странам важно не только для целостности общего рынка, но и для политической жизнеспособности ЕС. Если ЕС начнёт предоставлять странам, не входящим в союз, привилегии, которых нет даже у членов этого союза, тогда больше стран захочет направиться на выход из ЕС. Евросоюз и Швейцария должны искать решения в рамках общей системы правил, а не за её пределами.
Многие в Швейцарии не понимают, какими непомерными привилегиям они обладают в отношениях с ЕС, и что после Брексита подобный «выбор вишенок для торта» уже не может продолжаться. Тем не менее швейцарское правительство не демонстрирует особого интереса к справедливому урегулированию доступа к общему рынку с ЕС. Прервав переговоры, оно столкнулось с немедленными экономическими последствиями.
Начать с того, что уже больше не рассматривается будущий доступ к рынку электроэнергии и услуг здравоохранения. 26 мая Швейцария потеряла доступ к европейскому рынку новой медицинской техники, потому что не было обновлено соответствующее соглашение ЕС и Швейцарии. Далее на очереди машинное оборудование и химикаты. Постепенно будет происходить разрыв экономических отношений в этих отраслях, из-за чего Швейцария, согласно оценкам, будет терять до 1,2 млрд евро ежегодно.
Вскоре ЕС придётся принимать и другие трудные решения, в том числе касающиеся участия Швейцарии в научно-исследовательской программе Horizon Europe. Очевидно, что научное сотрудничество является взаимовыгодным. Но швейцарцы приостановили уплату своих финансовых взносов и отвергают попытки найти какое-либо надёжное институциональное решение, поэтому у ЕС, похоже, не останется иного выбора, кроме как ужесточить позицию.
Разрыв в отношениях ЕС и Швейцарии происходит на фоне конфронтации ЕС с правительством Великобритании, которое нагло отступает от ключевых положений протокола об Ирландии и Северной Ирландии и требует от ЕС адаптации к своим нуждам. А поскольку поддержка Европейской экономической зоны (ЕЕА) Норвегией становится всё более нестабильной, затронутыми в этой игре оказываются многие экономические партнёрства ЕС.
Впрочем, самый трудный выбор стоит сейчас перед Швейцарией. Как показал недавний опрос общественного мнения, более 60% швейцарцев поддерживают соглашение IFA. Но примерное такое же большинство поддерживает и модель отношений в рамках ЕЕА, и даже модель отношений, описанных в соглашениях ЕС-Великобритания и ЕС-Канада.
Как напомнила Еврокомиссия швейцарскому правительству после его отказа от переговоров, двусторонние соглашения срочно нуждаются в модернизации. Однако вместо этого отношения ЕС и Швейцарии вступают в область неизвестного.
Георг Рикелес – ассоциированный директор в Центре европейской политики (EPC).
Copyright: Project Syndicate, 2021. www.project-syndicate.org
