, 
Почему Казахстан не готов к выборам акимов
По мнению гражданских активистов, в ближайшее время нас ждет ли нас бунт недавно избранных сельских акимов – они обнаружат, что у них нет ни полномочий, ни ресурсов. Тем временем, государство разработало новую Концепцию местного самоуправления. Но вопрос в том, решит ли она главную проблему – децентрализацию распределения бюджетных ресурсов.
Можно сколько угодно говорить о выборности акимов, но они лишены смысла без бюджетной реформы. Однако, центр к ней явно не готов – слишком велик страх потерять власть. Но ирония в том, что даже неизбираемые акимы распоряжаются бюджетными трансфертами практически вне контроля Нур-Султана. В таком случае, может быть пора передать контроль над региональными бюджетами местной системе самоуправления? В конце концов, по этому пути пошли многие развитые страны и распада государства не произошло. Скорее, наоборот. Ведь речь идет, по сути, о доверии к своему народу, а еще точнее – его ответственности за свою страну. Доверие и ответственность – это, собственно, и есть суть местного самоуправления.
По поручению президента министерство национальной экономики разработало концепцию МСУ, которая, на первый взгляд, выглядит вполне пристойно и, видимо, поэтому прошла все стадии согласования. В 2024 году нас ждут прямые выборы районных акимов, будет проведена инвентаризация объектов коммунальной собственности, вырастет количество налогов, которые останутся в местных бюджетах, будут внедрены новые стандарты административно-территориального устройства, растет роль петиций и т.д. Все это вещи давно назревшие, важные и необходимые. Однако, они не затрагивают саму суть отношения между центром и регионами. И в этом главная претензия группы общественной экспертизы, которая считает, что необходима принципиально другая Концепция МСУ. И понятно почему – значение этого документа трудно переоценить – он затрагивает фундаментальные основы развития страны на ближайшие десятки лет.
Выборы сельских и районных акимов прошли ожидаемо незамеченными. Общество, не вдаваясь в тонкости процесса, коллективно подсознательно понимает, что они лишены смысла, поскольку у акимчиков нет ни достаточных полномочий, ни достаточных финансовых ресурсов провести реальные перемены в селах, где проживает половина население страны – а еще точнее, ее беднейшая и самая бесправная половина. Тем временем, социально-экономическая ситуация в регионах становится все сложнее: слабеющий центр уже не может контролировать эффективное распределение бюджетных трансфертов в регионах. Поэтому ключевой вопрос в том, чтобы решить: принципиально новая идеология местного самоуправления или поэтапные реформы существующей системы? Активисты считают, что поэтапные реформы, проводившиеся на протяжении последних десятилетий, показали свою неэффективность. Они настаивают на том, что документ слишком важен, чтобы принять его впопыхах и требует более глубокого анализа и более широкого обсуждения – никакую, даже самую замечательную реформу, нельзя провести без того, чтобы в нее не вникли те, ради кого она проводится. И установленные сроки – самая малая жертва, которую можно принести.
В частности, один из членов экспертной группы экономист Петр Своим считает, что для полноценной реализации реформы МСУ необходима конституционная реформа для создания правовой и экономической базы устойчивости реформы реального МСУ. А именно - внесение изменений и дополнений в Конституцию РК, согласно которым будут определены принципы, структура и организация МСУ и разграничение его компетенции с местными органами государственного управления, а также четкое разделение сфер ответственности и компетенций органов в отношении трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной.
Эксперт предлагает перенести на казахстанскую почву европейские принципы. При том, что власти Казахстана неизменно декларируют приверженность «Европейской Хартии самоуправления», устройство МСУ «по-казахстански» имеет принципиальное отличие от любой из разновидностей европейской модели.
МСУ по-европейски: «государство в государстве»
Любая из исторически сложившихся моделей местного самоуправления в Европе, как и США, так и в целом ряде иных государств, усвоивших такую модель в XX века, имеет общую особенность в том, что МСУ – это «государство в государстве». То есть, власть местного самоуправления – это, прежде всего, тоже Власть, взаимодействующая с центральной и региональными властями в данном государстве в установленном Законом порядке. И как всякое государство, власти местного самоуправления имеют отведенную им территорию, собственную компетенцию, бюджетные и иные ресурсы, достаточные для осуществления всей установленной им полноты власти и, наконец, собственные механизмы формирования представительных и исполнительных органов.
МСУ по-казахстански: «вертикальное государство»
Однако, в Казахстане реализуется модель «вертикального государства», начиная с принятой в 1995 году Конституции, предусмотревшей органы местной государственной власти во всех без исключения административно-территориальных единицах. Местное же самоуправление в такой конституционной версии признается в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения. То есть, местное самоуправление заведомо находится где-то внутри территорий, на которых осуществляется власть представительных – маслихаты, и исполнительных – акимы и акиматы, органов государственной местной власти. У такого МСУ нет ни собственной территории, ни отдельной компетенции, оно не может иметь никаких ресурсов, кроме предоставляемых государством, а потому и не может избираться самостоятельно. И вообще, никакая «группа населения» или «местное сообщество» на некоей «территории компактного проживания» никак не могут проявиться помимо воли и инициативы территориального акима.
Поправками в Конституцию 2007 и в законодательство о местном государственном управлении и самоуправлении 2009 года описанная вторичная суть местного самоуправления получила свое логическое завершение: было провозглашено, что местное государственное управление и местное самоуправление – это одно и тоже, маслихаты были названы одновременно и органами местного самоуправление, а для низовых акимов предусмотрена выборность.
С тех пор совершенствование системы местного самоуправления в Казахстане пошло исключительно по линии органов государственной местной власти, в двух направлениях: 1) уточнение полномочий и ответственности и, соответственно, оставляемых налогов и формируемых бюджетов по вертикали – республиканский бюджет – бюджеты областей и городов республиканского значения – бюджеты районов – бюджеты низового уровня; 2) введение механизмов выборности акимов низового уровня.
Концепцией местного самоуправления 2012 года (ставшей частью Программы «Казахстан-2050») и рассчитанной на срок до 2020 года, было предусмотрено введение бюджетов четвертого, - сельских округов, сел и аулов уровня и выборность сельских акимов через районные маслихаты. В разработанным правительством проекте новой Концепции МСУ фиксируется та же линия: уточняются и расширяются механизмы формирования сельских бюджетов, а выборность сельских акимов, во-первых, переводится в формат прямого голосования населения соответствующих сел-аулов, во-вторых, планируется распространить прямые выборы на акимов районного уровня.
Что же касается городского самоуправления, оно ограничивается расширением практики «бюджетов участия». То есть, выделения в городских бюджетах некоей части, расходование которой осуществляется на основе предложений граждан.
Таким образом, практикуемая властями казахстанская модель местного самоуправления на самом деле является моделью исключительно государственного местного управления по всей вертикали административно-территориального деления, с добавлением в нее некоторых элементов гражданского участия.
МСУ по-казахстански: достижение пределов
Президент Нурсултан Назарбаев некогда определил: сначала экономика, потом политика. Но ситуация говорит о том, что в экономическом же смысле местное самоуправление по-казахстански уже достигло своих возможностей и пределов.
Так, бюджетная вертикаль включает в себя Республиканский бюджет, под ним расположены один столичный, два бюджета городов республиканского значения и 14 областных бюджетов, на третьем уровне ровно 200 бюджетов районов и городов областного значения и на четвертом уровне 2346 бюджетов городов районного значения, поселков, сельских округов и сел-аулов.
При этом доходная часть республиканского бюджета на 2021 год утверждена размером 11,7 триллионов тенге, тогда как доходная часть Государственного бюджета во всей совокупности имеет величину 14 триллионов. То есть, на все вместе бюджеты со второго по четвертый уровень приходится всего 16%. Само собой, что распределение средств по бюджетной вертикали соответствует перевернутой пирамиде – чем ниже, тем меньше.
В том же республиканском бюджете на 2021 год заметными донорами являются лишь Атырауская область и город Алматы, и еще немного добавляют город Нур-Султан и Мангистауская область, общее изъятие от них – 451 млрд тенге. Тогда как все прочие бюджеты второго уровня являются субвенционными и для их формирования пришлось выделить 2,1 трлн тенге.
Аналогичная картина, - минимальное количество бюджетно-достаточных единиц и максимальное количество требующих дотаций и на уровне городов-районов. Так, еще в Концепции МСУ 2012 года приводился пример Акмолинской области, в которой все 17 районов являются субвенционными и Карагандинской, где из 9 районов субвенционных 8.
Тем более минимизированы сельские бюджеты – они до 99% состоят из средств на содержание собственно «акимчиков» и их крохотных аппаратов. В этом смысле появление бюджетов четвертого уровня с некоторой их самостоятельностью и даже правом изыскания дополнительных доходов мало меняет суть, которая заключается в том, что государство в нынешней его политико-экономической модели позволяет содержать на нижних уровнях госуправления только своих «смотрящих», ни на что более ресурсов попросту нет.
И даже если ресурсы на сельскую социальную или коммунальную инфраструктуру и выделяются, например, в рамках программы «Ауыл – Ел бесiгi», то не самим сельским бюджетам, а централизованно. Например, в 2020 году через республиканский бюджет, с небольшим подключением областных, было освоено в 216 селах 90 млрд тенге, и это можно считать достижением. Вообще же финансирование распространяется на отобранные областными акиматами 3561 село с потенциалом развития, из которых 1173 определены опорными и 2388 спутниковыми. При том, что всего сельских населенных пунктов свыше шести с половиной тысяч.
Но проблема в том, что такая схема, - с предельной централизацией бюджетов и минимизацией низовых расходов, фактически уже перенапряжена и рискует перестать отвечать по своим обязательствам. Достаточно сказать, что сам республиканский бюджет во многом держится на интенсивном расходовании запасов Национального фонда. Конкретно, на 2021 год запланирован «стандартный» трансферт из НФ в размере 2,7 трлн тенге и еще целевой трансферт 1,85 триллиона. При том, что поступления в сам Национальный фонд в 2021 году определены величиной 1,96 трлн. Итого плановая убыль НФ только на нынешний год - 2,6 триллионов тенге, а ведь запасы не бесконечны.
Надо признать, что в рамках провозглашенной «децентрализации» - распределения полномочий и ответственности между вертикалями госуправления и соответствующего распределения «сверху-вниз» бюджетных ресурсов никаких прорывов в этом направлении достичь уже не удастся. Равно как заведомо бесполезно, в рамках нынешней модели, пытаться изыскать какие-то дополнительные ресурсы, сверх выделяемых сверху, для расширения бюджетных возможностей четвертого уровня госуправления – оно же «местное самоуправление».
Да, правительство заявляет о проведенной в трех с половиной тысячах относительно перспективных сел инвентаризации коммунального имущества, о нахождении и тщательной проработке почти десятка источников самостоятельного пополнения сельского бюджета, - поверим ему. Но чем более досконально будет проведена такая инвентаризация, тем строже вывод: экономической и материальной базы для самостоятельного существования городских и сельских самоуправлений в Казахстане, за исключением очень малого числа городов, из самых крупных, недостаточно. И чем ниже уровень поселений, тем скуднее база его существования. А потому сколько ни записывай в законодательство прав сельских сообществ на устройство платных парковок или «шлагбаумов», экономического потенциала недостаточно в принципе.
Что же касается «сверх возможного», это как раз о выборности акимов. Выборы должностного лица, вставленного в иерархическую вертикаль, действующего исключительно в рамках спущенных ему сверху полномочий и распоряжающегося выделенными ему сверху ресурсами, заведомо непродуктивны. Именно поэтому мы видим постановочные, находящиеся под строгим контролем вышестоящих акимов, «выборы». Что, собственно, и продемонстрировала избирательная компания 25 июля. Поэтому любые выборы, сельских, районных или даже областных акимов дадут заведомо даст негативный эффект на обе стороны. Государство лишний раз продемонстрирует неспособность организовывать свободные и конкурентные выборы, население и общественность лишний раз убедятся в такой неспособности государства.
И тут мы упираемся в главную проблему - в рамках выстроенной в Казахстане семейно-клановой модели, основанной на вывозе из страны значительной части валютной выручки от экспорта сырья, внешнего инвестирования и кредитования, внутри страны нет ни ресурсов, ни, тем более, политической воли для создания самодостаточной системы МСУ.
Но проблема в том, что сама такая политико-экономическая модель отживает то историческое время, которое привело к ее возникновению. Как перед центральной властью, так и перед страной и обществом назревает необходимость выхода за рамки и пересмотра едва ли не всех основ, на которых базировалась экономическая и политическая система в предыдущие три десятилетия.
